2 августа '12
Счетная палата проверила Роскомнадзор
Итоги проверки: выводы и замечания
В июле этого года Счетная палата Российской Федерации опубликовалаотчет о результатах проверки Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) и федерального государственного унитарного предприятия «Главный радиочастотный центр» (ФГУП «ГРЧЦ»), проходившейс 26 сентября по 12 декабря 2011 года. Однако выводы, содержащиеся в этом отчете, могут оказаться интересными не только государственным финансистам, но рядовым потребителем услуг связи, в чьих интересах в конечном итоге должен действовать Роскомнадзор.
Целью мероприятия являлась проверка соблюдения законодательства и порядка распределения и эффективности использования средств, поступивших в качестве платы за использование радиочастотного спектра, при осуществлении регистрационной и разрешительной деятельности в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, а также анализ обеспечения добросовестной и эффективной конкуренции и реализации права доступа всех пользователей к радиочастотному спектру.
Рассмотрим некоторые из фактов, описанных аудиторами в своем отчете.
В таблице приведены статистические данные о выдаче Роскомнадзором лицензий на осуществление деятельности в области оказания услуг связи в период 2009-2011 годов по итогам проведения торгов и без проведения торгов (без учета продления срока действия лицензий и переоформления лицензий) с использованием и без использования радиочастотного спектра:
(шт.)
|
Год
|
Выдано лицензий, всего
|
Выдано лицензий по итогам проведения торгов
|
%
к итогу
|
Выдано лицензий без проведения торгов (без использования радиочастотного спектра)
|
% к
итогу
|
Выдано лицензий без проведения торгов (с использованием радиочастотного спектра)
|
%
к итогу
|
|
2009 г.
|
6306
|
-
|
-
|
4723
|
75
|
1583
|
25
|
|
2010 г.
|
7118
|
120
|
2
|
5218
|
73
|
1780
|
25
|
|
2011 г.
|
6909
|
104
|
2
|
4966
|
72
|
1839
|
26
|
Очевидно, что более 90 % лицензийвыдается без проведения конкурсных процедур, на основе результатов рассмотрения заявок сотрудниками Роскомнадзора.
Дело в том, что согласно действующим правилам (статьей 31 Федерального закона «О связи») соискатель может получить лицензию и без проведения торгов, если государственная комиссия по радиочастотам (ГКРЧ) установит, что доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр не ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории.
При выборочном анализе документов на предмет легитимности полученных лицензий и осуществлении деятельности по оказанию услуг подвижной радиотелефонной связи на территории Калининградской области в стандарте GSM-900 в период 2009-2011 годов, аудиторами Счетной палаты было установлено, что лицензии действующих на территории Калининградской области операторов связи ООО «Вымпел-Коммуникации», ОАО «Мобильные ТелеСистемы» и ОАО «Мегафон» были оформлены Роскомнадзором и Россвязьохранкультурой на основании частных решений ГКРЧ, принятых непосредственно по каждому заявителю (без проведения торгов).
|
|
Отсутствие закрепления в Законе «О связи» возможности переоформления разрешительных документов с одного лица на другое породило многоступенчатые схемы отчуждения прав на использование радиочастотного спектра без участия регулятора, что в значительной мере повышает коррупционные риски |
|
Так, лицензия № 88609 ОАО «Вымпел-Коммуникации» со сроком действия с 1 августа 2011 года до 1 августа 2016 года была оформлена Роскомнадзором на основании решения ГКРЧ от 23 октября 2006 года № 06-17-05-285, в котором указано, что, рассмотрев заявление ОАО «Вымпел-Коммуникации» о переоформлении решений ГКРЧ в связи с реорганизацией ЗАО «Экстел» в форме присоединения к ОАО «Вымпел-Коммуникации», ГКРЧ решает в своих ранее принятых решениях, начиная с 11 апреля 1996 года по 4 июля 2005 года, вместо ЗАО «Экстел» записать ОАО «Вымпел-Коммуникации».
Первоначально решение ГКРЧ от 11 июля 1996 года № 1330-ОР было принято конкретно по АО «ЭКСТЕЛ».
Лицензия № 57759 ОАО «Мегафон» со сроком действия с 28 июля 2008 года до 28 июля 2013 года была оформлена Россвязьохранкультурой на основании решения ГКРЧ от 1 ноября 2002 года № 6530-ОР, в котором было указано, что, принимая во внимание реорганизацию ОАО «Мегафон» с включением в его состав ЗАО «Северо-Западный GSM», внести изменения в ранее принятые решения и записать в них вместо ЗАО «Северо-Западный GSM» - ОАО «Мегафон». Лицензия № 57759 была выдана в порядке продления лицензии от 9 марта 2000 года № 14404, которая, в свою очередь, была выдана в порядке переоформления лицензии от 28 апреля 1998 года № 10003 ЗАО «Северо-Западный GSM».
|
|
Переход к системе принятия ГКРЧ решений о выделении полос радичастот неопределенному кругу лиц позволит устранить коррупционную составляющую при распределении радиочастотного спектра, повысить конкурентость данной деятельности, перейти к ускоренному освоению радиочастотного спектра |
|
Технология оформления лицензии № 56081 ОАО «Мобильные ТелеСистемы» со сроком действия с 28 апреля 2008 года по 28 апреля 2013 года была аналогичной.
Кроме этого, решением ГКРЧ от 8 сентября 2011 года № 11-12-07-1 были приняты около 100 частных решений о выделении определенных полос радиочастот конкретным юридическим лицам.
Проверка показала, что Роскомнадзор в рамках своих полномочий осуществляет присвоение (назначение) радиочастот или радиочастотного канала для радиоэлектронных средств на основании и в точном соответствии с решениями ГКРЧ о выделении полос радиочастотных каналов.Таким образом, согласно выводу аудиторов, право доступа к радиочастотному каналу определяет ГКРЧ без обеспечения добросовестной конкуренции.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 31 Закона «О связи» в случае, если услуга связи будет оказываться с использованием радиочастотного спектра, а ГКРЧ установит, что доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории, лицензии выдаются по результатам торгов (аукциона, конкурса).
В чем отличие конкурса от аукциона? Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу – лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия (ст. 447 Гражданского кодекса РФ). Очевидно, что в отличие от аукциона, где всего лишь один критерий отбора, измеряемый количественно, проведение конкурса, при «правильной» подготовке конкурсной документации, в частности, при формулировке в ней «нужных» критериев отбора,предоставляет организатору торгов довольно широкие возможности в определении будущего победителя.
Количество лицензий на осуществление деятельности в области оказания услуг связи, выданных победителям торгов: в 2010 году – 120 шт., в 2011 году – 104 шт.Конечно же, все торги проводились Роскомнадзором в форме конкурса.
Проведены следующие конкурсы на получение лицензий:
- в 2010 году – направо оказания услуг в сетях мобильного беспроводного доступа в диапазоне 2300-2400 МГц (4 конкурса);
- в 2011 году:
· на право оказания услуг радиотелефонной связи стандарта GSM (4 конкурса);
· на право оказания услуг в сетях беспроводного доступа в полосах 3400-3450 МГц и 3500-3550 МГц (3 конкурса).
При исследовании материалов проведенных конкурсов, аудиторами Счетной платы было установлено, что перечень критериев сформирован в конкурсной документацииисходя из субъективного мнения членов рабочих групп, утвержденных Роскомнадзором. Состав которых, кстати сказать, во многом повторял состав конкурсных комиссий.Какой-либо регламентирующий документ, устанавливающий права и обязанности работы конкурсной комиссии, а также регламент ее деятельности при проведении конкурсов Роскомнадзором не разрабатывался и не принимался. Заданный конкурсной документацией порядок балльной оценки конкурсных предложений претендентов по определенным критериям, включая критерий оценки финансового состояния претендента, не позволяет подтвердить объективность сделанного членами конкурсной комиссии выбора.Проверить объективность выставления оценок членами конкурсных комиссий по каждому критерию для последующей проверки расчета среднего оценочного (итогового) балла по каждому конкурсанту для аудиторов оказалось невозможным.
Так, например, анализ применявшейся методики оценки финансового состояния участника конкурсапоказал, что данная методика предусматривала использование общепринятых показателей, но только при проведении такой оценки непосредственно Роскомнадзором как организатором конкурсов.
В результате такой подход далвозможность не только участвовать, но и победить в конкурсе № 5/2011 по лоту № 7 ООО «КВС», имевшему уставный фонд в размере 10,0 тыс. рублей и кредиторскую задолженность более 15 млн. рублей (по данным бухгалтерского баланса за 2010 год).
Вместе с тем установлениев конкурсной документации в числе критериев оценки заявителей определенных обязательств, участников конкурса, таких как объем привлекаемых финансовых средств, динамика развертывания сети с широкой дифференциацией баллов, могло способствовать созданию определенных условий для выигрыша конкретного конкурсанта. Например, ОАО «Ростелеком» было признано конкурсной комиссией победителем по всем 9 лотам конкурса № 1/2010.
При выборочной проверке количества набранных конкурсантами баллов по некоторым лотам соответствующего конкурса на предмет соответствия величине среднего оценочного балла, выставленных членами конкурсной комиссии, были установлены значительные расхождения, как в суммах баллов, так и в трактовках критериев оценки, утвержденных конкурсной документацией.
В процессе проверки аудиторами выявлены факты заполнения оценочных листов членами комиссии с многочисленными исправлениями.
Вывод Счетной палаты следующий: правилами проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 января 2006 года № 8, не определены критерии отбора конкурсантов, а также методика проведения такого отбора, что приводит к выбору победителей конкурсных процедур на основе субъективного мнения членов конкурсной комиссии.
В качестве других нарушений, можно указать следующее.
Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 года № 698 «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового наземного радиочастотного канала для целей телерадиовещания» источником финансирования работ по разработке новых радиочастотных каналов являются конкурсные взносы победителей конкурсов на право телерадиовещания и на разработку новых радио-частотных каналов, которые администрируютсяМинкомсвязи России.
На практике 99 % работ по разработке радиочастотных каналов, в частности, по экспертизе электромагнитной совместимости, осуществляет ФГУП «ГРЧЦ».
Средства, полученные Минкомсвязи России в виде единовременной платы, как показали проверки Счетной палаты Российской Федерации, в полном объеме перечисляются в доход федерального бюджета и не используются по своему целевому назначению.
В результате, имеет место факт оплаты юридическими лицами работ по разработке новых радиочастотных каналов дважды: первый раз – всоставе единовременной платы и второй раз – врамках гражданских договоров оказания услуг с ФГУП «ГРЧЦ».
Интересны, на мой взгляд, и некоторые из рекомендаций Счетной платы (в соответствии с законом отчет аудиторов направлен в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации):
Существующая нормативно-правовая база, регламентирующая регистрационную и разрешительную деятельность в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, не обеспечивает добросовестную и эффективную конкуренцию при использовании радиочастотного спектра.
Правилами проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 января 2006 года № 8, не определены критерии отбора конкурсантов, а также методика проведения такого отбора, что приводит к выбору победителей конкурсных процедур на основе субъективного мнения членов конкурсной комиссии.
Отсутствие закрепления в Законе «О связи» возможности переоформления разрешительных документов с одного лица на другое породило многоступенчатые схемы отчуждения прав на использование радиочастотного спектра без участия регулятора, что в значительной мере повышает коррупционные риски.
При существующей системе выделения полос радиочастот конкретному заявителю возникают административно обусловленный дефицит в свободных полосах радиочастот и коррупционные риски при их распределении, что приводит к неэффективному использованию радиочастотного спектра. Переход к системе принятия ГКРЧ решений о выделении полос радиочастот неопределенному кругу лиц позволит устранить коррупционную составляющую при распределении радиочастотного спектра, повысить конкурентность данной деятельности, перейти к ускоренному освоению радиочастотного спектра, в том числе с учетом принципа технологической нейтральности. Одновременно это позволит существенно сократить сроки и количество административных процедур, связанных с получением прав доступа к использованию радиочастотного спектра.
Приятно сознавать, что при полном попустительстве и конформизме Федеральной антимонопольной службы, хоть какие-то органы государственной власти заботит отсутствие конкуренции на наших рынках.
