19 декабря '11
Инициатива ФАС относительно допуска сотовых операторов к оказанию УУС
Юридический взгляд на проект
В России, как и во многих зарубежных странах, потребители имеют право на доступ к минимальному набору услуг качественной связи по доступной цене без ущерба для состояния конкуренции. Такое право потребителей корреспондирует обязанности операторов связи предоставлять такие обязательные (универсальные) услуги пользователям. При этом операторы получают право на определенное возмещение возникающих убытков за счет государства или негосударственных фондов.
Однако в большинстве стран мира оказание универсальных услуг связи допускает использование технологий подвижной связи, в то время как в России оказывать такие услуги могут только операторы фиксированной связи. В это связи Федеральная антимонопольная служба (далее – ФАС России) выступила с инициативой внести в действующее регулирование изменения и законодательно закрепить принцип технологической нейтральности, допускающий использование технологий подвижной связи для оказания универсальных услуг.
Инициатива ФАС России относительно допуска сотовых операторов к оказанию универсальных услуг связи и принцип технологической нейтральности: «за» и «против»
В соответствии с Федеральным законом от 07.07.2003 N 126-ФЗ «О связи» (далее – Закон о связи) универсальные услуги связи определяются как услуги связи, оказание которых любому пользователю на всей территории Российской Федерации в заданный срок, с установленным качеством и по доступной цене, является обязательным для операторов универсального обслуживания. Однако в соответствии с Законом о связи операторами универсального обслуживания могут быть только операторы фиксированной связи.
При этом проведенный ФАС России анализ рынка показывает, что универсальные таксофоны и пункты коллективного доступа в интернет, которые были организованы при помощи операторов фиксированной связи, полностью не выполняют возложенной на них Законом о связи функции по обеспечению потребителей качественной связью по доступной цене на всех территории Российской Федерации.
|
|
Несмотря на то, что пока рынок не высказывал существенных возражений против инициативы, предложенной ФАС, ряд технических вопросов остается непроработанным. В первую очередь это касается коммерческой составляющей участия сотовых операторов в оказании УУС |
|
При таком анализе рынка ключевым моментом для ФАС России является ответ на вопрос, является ли определенный товар или услуга заменяемым с точки зрения потребителя, и как легко потребитель может произвести такую замену. Так, при проведении анализа рынка сотовой связи, ФАС России пришла к выводу о том, что с точки зрения потребителя фиксированная связь является заменяемой сотовой, однако у потребителя отсутствует возможность заменить сотовую связь на фиксированную там, где линии фиксированной связи отсутствуют.
Таким образом, в условиях, когда мобильные операторы существенно снизили тарифы на оказываемые ими услуги, а доступность мобильной связи возросла в десятки раз, прослеживается необходимость менять подход регулятора к сфере оказания универсальных услуг связи и поставить в центр угла индивидуальные интересы потребителя.
Для того чтобы подход регулятора поменялся в российском законодательстве необходимо закрепить принцип технологической нейтральности, который заключается в том, что тот оператор, который может оказать услугу наиболее удобным для потребителя образом и должен ее оказывать, при соответствующе поддержке со стороны государства.
Единственным «но» в такой ситуации остается порядок компенсации затрат мобильных операторов на оказание универсальных услуг связи, так как с коммерческой точки зрения мобильные операторы несут существенные расходы на установку и поддержание в надлежащем состоянии своего оборудования.
Позиция участников рынка
Участники рынка позитивно отнеслись к инициативе ФАС России. Операторы фиксированной связи в целом поддерживают доводы о том, что с точки зрения затрат и издержек в определенной местности проще установить оборудование для оказания услуг подвижной связи, чем проложить кабель фиксированной связи. Со своей стороны мобильные операторы поддерживают инициативу о том, что, получив возможность оказывать универсальные услуги связи, они соответственно смогут получать компенсацию из средств резерва универсального обслуживания, в который сейчас они обязаны вносить определенные отчисления, но средствами которого при этом не могут пользоваться.
Однако рынок, тем не менее, обеспокоен тем, как на практике будет воплощена в жизнь такая инициатива, и какие механизмы будут использоваться для ее реализации.
Возможные последствия, в случае принятия инициативы ФАС для рынка и конечного потребителя
Если инициатива ФАС России найдет отражение в поправках в законодательство, то выиграть от этого должен в первую очередь потребитель, который сможет получать услуги связи в отдаленной местности по доступным ценам. Однако конкретные последствия, как для потребителя, так и для рынка будут во многом зависеть о того, как практически принцип технологической нейтральности будет отражен в Законе о связи. Также важной предпосылкой для определения возможных последствий описанной инициативы ФАС России является соотношение механизма ценообразования на универсальные услуги связи, оказываемые сотовыми операторами, и возмещения, которые сотовые операторы смогут получать из резерва универсального обслуживания.
Возможные сложности в воплощении проекта ФАС России в жизнь
Несмотря на то, что пока рынок не высказал существенных возражений против инициативы, предложенной ФАС России, ряд технических вопросов остается не проработанным. В первую очередь это касается коммерческой составляющей участия сотовых операторов в оказании универсальных услуг связи, и в частности того, позволит ли резерв универсального обслуживания в достаточной мере компенсировать убытки и издержки сотовых операторов на оказание таких услуг.
|
|
Анализ европейского и американского опыта доказывает, что внедрение в законодательство принципа технологической нейтральности, допускающего использование подвижной связи для оказания универсальных услуг, успешно используется на практике и полностью отвечает интересам конечных пользователей |
|
Также возможно потребует уточнения сфера применения универсальных услуг связи, например, в отношении того, будут ли включены в такую сферу какие-либо телекоммуникационные услуги сверх базового набора.
Помимо всего вышеперечисленного возникают вопросы о возможных механизмах стимулирования, как мобильных операторов, так и операторов фиксированной связи, для освоения малодоступных и малонаселенных регионов Российской Федерации при оказании универсальных услуг связи. В частности, каким образом такие механизмы будут закреплены: на уровне Закона о связи или на уровне антимонопольного законодательства.
Юридический аспект вопроса
Для того чтобы сотовые операторы получили доступ к оказанию универсальных услуг связи, необходимо внесение базовых изменений в Закон о связи, в первую очередь в определение субъектного состава операторов, обязанных оказывать такие услуги.
Однако технически для обеспечения возможности сотовых операторов участвовать в оказании универсальных услуг связи, также будет необходимо вносить изменения в главу 8 Закона о связи и принятые на ее основе подзаконные акты.
Зарубежная практика применения принципа универсальности в работе сотовых операторов
В Европейском Союзе оказание универсальных услуг связи регулируется Директивой Парламента и Совета Европейского Союза № 2002/22/EC от 7 марта 2002 года об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронных коммуникаций и услуг связи (далее – Директива об УУС).
В соответствии с нормативными актам Европейского Союза универсальные услуги связи представляют собой сферу стабильного обеспечения доступа пользователей к базовому набору коммуникационных услуг. При этом пользователям гарантируется связь хорошего качества и по приемлемым ценам даже в том случае, когда на рынке при сходных условиях такие услуги не оказываются.
В настоящий момент универсальные услуги связи в Европейском Союзе включают в себя:
(а) подключение к сети телефонной связи общего пользования с фиксированной точкой подключения, и
(б) возможность пользоваться общедоступными услугами телефонной связи, которые обеспечивают передачу голосовой информации и данных на невысокой скорости передачи, а также рабочий доступ в Интернет.
В дополнение к этому универсальные услуги связи в европейском союзе включают доступ к базовым элементам телефонии: телефонным справочникам и справочным службам, городским платным телефонным будкам и аппаратам, а также обеспечивают доступ к таким услугам для инвалидов и граждан с низким доходом (примером может быть обеспечение доступа к телефонным будкам для инвалидов и оказание услуг справочных служб бесплатно для людей со слабым зрением).
При этом в соответствии с разъяснениями Комиссии Европейского Союза к оказанию универсальных услуг связи допускаются не только операторы фиксированной связи, но и операторы беспроводной связи (мобильные операторы). Применяемый в Европейском Союзе принцип технологической нейтральности разрешает поставщикам универсальных услуг связи использовать любую технологию передачи данных, как предполагающую использование выделенных телефонных линий, так и предполагающую использование радиочастот. Единственным условием, которое ставится перед такими операторами, является обеспечение конечного пользователя связью в определенном месте.
Так как развитие технологий связи не стоит на месте, Европейская Комиссия пересматривает Директиву об УУС каждые три года. В результате последнего пересмотра документа в ноябре 2011 года Комиссия Европейского Союза пришла к выводу о том, что в настоящий момент отсутствует необходимость изменения Директивы об УУС и расширения сферы ее действия. Ранее на публичные слушания Комиссия Европейского Союза выносила вопрос о необходимости включения в сферу действия документа мобильных услуг дальней связи, а также высокоскоростного подключения к сетям связи.
Опыт США также показывает, что мобильные операторы допускаются к оказанию универсальных услуг связи. Универсальные услуги связи регулируются в США Законом 1934 года «О средствах связи», поправки в который вносились лишь единожды в 1996 году Законом «О телекоммуникациях». При этом указанные акты прямо не говорят о возможности участия мобильных операторов в оказании универсальных услуг связи.
Сотовые операторы к оказанию универсальных услуг связи стали допускаться только после того, как в 1997 году Федеральная Комиссия по Связи (The Federal Communications Commission) дала разъяснения, в которых прямо указала на возможность использования при оказании универсальных услуг технологий подвижной связи. Тем не менее, после этого операторы подвижной связи все равно столкнулись с тем, что устоявшаяся на тот момент государственная политика давала операторам фиксированной связи приоритет в сфере оказания универсальных услуг связи.
Прогноз развития инициативы ФАС России
В первую очередь инициатива ФАС России должна быть согласована с Минкомсвязи России. При этом проект поправок в Закон о связи и иные нормативные акты должен быть разработан и внесен на рассмотрение Правительства Российской Федерации.
В октябре 2011 года представители Минкомсвязи России уже говорили о своем намерении включить услуги сотовой связи в пакет универсальных услуг, а также о намерении сформулировать конкретные предложения по изменению законодательства в течение 2012 года.
Однако так как действующее законодательство не устанавливает каких-либо сроков для разработки таких законодательных инициатив, и сами регуляторы не озвучивают точного плана работы, на данном этапе сложно сделать какой-либо прогноз в отношении того, в какие сроки завершится работа над поправками.
На основании вышеизложенного, мы можем прийти к следующим выводам:
(а) Действующее законодательство Российской Федерации не наделяет мобильных операторов правом оказания универсальных услуг связи. При этом такая ситуация нарушает интересы потребителей, которым операторы фиксированной связи не в состоянии предоставить универсальные услуги в полном объеме, предусмотренном Законом о связи.
(б) Анализ европейского и американского опыта доказывает, что внедрение в законодательство принципа технологической нейтральности, допускающего использование подвижной связи для оказания универсальных услуг, успешно реализуется на практике и полностью отвечает интересам конечных пользователей.
(в) В конце 2011 года ФАС России и Минкомсвязи по отдельности уже поддержали инициативу по допуску мобильных операторов к оказанию универсальных услуг связи. Однако пока не подготовлен соответствующий законопроект остается неясным как практически принцип технологической нейтральности будет отражен в законодательстве.
(г) В этой связи у участников рынка есть возможность вести открытый диалог с регулятором и направлять свои предложения в отношении планируемого проекта поправок, а также обсуждать предложенную инициативу на открытых форумах.
