16 ноября '11
Регулятор выступает с инициативой
Минкомсвязи вводит новые правила распределения частотного ресурса для мобильной связи в России
Новые правила распределения частотного ресурса в России, предложенные Минкомсвязи, идут в русле сложившейся общемировой практики. Однако для претворения их в жизнь предстоит большая работа, максимально учитывающая как интересы всех игроков, так и рынка в целом.
Анализ ключевых моментов
Новый законопроект Минкомсвязи предусматривает продажу частот через аукционы и разрешает операторам обмениваться частотами. При этом в случае необходимости регулятор может изъять частоты у компаний, предоставив им взамен ресурс в другом диапазоне или компенсировав деньгами упущенную выгоду. Поправки к закону «О связи» разработаны Минкомсвязи в соответствии с распоряжением правительства РФ №734-р от 26 апреля 2011 г., которым утвержден план мероприятий «по комплексной оптимизации контрольно-надзорных и разрешительных функций, предоставления государственных услуг, а также по сокращению избыточного государственного регулирования в сфере связи». Проанализируем ключевые положения нового законопроекта.
|
|
В целом новый законопроект можно определить как рыночно-ориентированный, и грамотное внедрение заложенных в него положений позволит оздоровить конкурентную среду и ускорить развитие рынка перспективных радиотехнологий |
|
- Продажа частот через аукционы
В последние года наиболее ценный частотный ресурс для сетей мобильной связи (2G, 3G, мобильный WiMAX, мобильный беспроводной доступ) распределяется либо по заявкам операторов (частным решениям ГКРЧ), либо, если ресурс в данном диапазоне признан ограниченным, на конкурсах. Последние вызывают справедливую критику участников рынка, поскольку не секрет, что в большинстве случаев конкурсные условия «заточены» под конкретные компании. Переход от конкурсного распределения к аукционам, в частности, позволит избежать таких перекосов и увеличить поступления в бюджет, однако на торги должны выставляться уже «чистые» частоты, что требует предварительного проведения дорогостоящей конверсии. Минкомсвязи предлагает задействовать механизмы частно-государственного партнерства, однако конкретные схемы этого механизма еще не определены. В частности, для использования частного финансирования в законодательстве нет механизмов, гарантировавших его возврат.
- Разрешение операторам обмениваться частотами
В настоящее время порядок передачи права на использование частот от одной компании другой в законодательстве не описан. Это «породило многоступенчатые схемы отчуждения прав на использование радиочастотного спектра без участия регулятора», говорится в законопроекте. Между тем, в ряде стран ведется работа по превращению радиочастотного спектра в фактически розничный товар, который можно продавать на специализированных биржах в режиме онлайн, сдавать его в аренду и пр. Это позволило бы более эффективно использовать дефицитный частотный ресурс, ускорять внедрение новых радиотехнологий. Так, американский оператор VerizonWirelessведет переговоры с беспроводными операторами из сельских районов, о сдаче в аренду своего спектра в диапазоне 700 МГц в таких регионах.
- Возможность изъятия частот взамен на ресурс в другом диапазоне или компенсировав деньгами упущенную выгоду и др.
Проектом Минкомсвязи предусматривается также возможность досрочного прекращения разрешений на использование частот при одновременном предоставлении взамен ресурса в другом диапазоне или компенсации деньгами упущенной выгоды. Однако, как и в предыдущем случае, механизмы такого обмена и компенсации еще не прописаны в законодательстве. В настоящее время регулятор может лишь предлагать операторам такой обмен, но не заставлять обмениваться принудительно. Как показывает практика, операторы далеко не всегда соглашаются на условия, предложенные регулятором. Так случилось, например, в сентябре этого года, когда Госкомиссия по радиочастотам (ГКРЧ) в своем решении предложила ряду компаний отдать имеющийся у них ресурс в диапазоне 2,5-2,7 ГГц в Москве и Московской области взамен на другие частоты в том же диапазоне. При этом выдвигалось условие, что данные компании не должны предъявлять претензий, связанных с переназначением радиочастот. В итоге, например, МТС потребовала компенсацию в размере 1,5 млрд руб. за частоты, на которых на которых у компании развернута сеть мобильного WiMAX. Таким образом, многое будет зависеть от того, как именно будет прописан в законодательстве механизм перераспределения частот. Будет ли этот механизм носить принудительный и нерыночный характер, или же операторы все-таки будут получать устраивающую их компенсацию.
|
|
Рассчитывать на скорое принятие нового порядка распределения частот не стоит. Но в любом случае появление такого документа можно рассматривать как первый шаг в сторону цивилизованного рынка |
|
«За» и «против»
«За» и «против» нового законопроекта, определяющего изменения в процессераспределения частотного ресурса в России, можно представить следующим образом.
«За»:
- общемировая практика;
- более эффективное использование радиочастотного ресурса;
- уход от конкурсной системы, порождающей непрозрачное распределение частот;
- оздоровление конкурентной обстановки;
- пополнение госбюджета.
«Против»:
- на аукцион должны выставляться «очищенные» частоты, которых в России практически нет;
- непонятно, кто будет оплачивать конверсию – государство, компании, или частично те и другие. Расчистка частот для аукциона требует многомиллиардных затрат из бюджета, а для использования частного финансирования в законодательстве отсутствуют механизмы, гарантировавших его возврат. Таким образом, требуется разработать четкий механизм частно-государственного партнерства, который бы гарантировал компаниям возврат инвестиций;
- аукционы могут обходиться компаниям достаточно дорого, что скажется на ценах для конечных пользователей, возможна задержка развития рынка (пример – дорогостоящие аукционы на 3G в Европе в начале 2000-х. Так, в 2001 году Vodafone потратил на аукционы 3G в Германии и Великобритании 18,3 миллиарда евро).
Возможные упущения
В целом законопроект, безусловно, имеет благие цели, но для его реализации предстоит провести большую работу по изменению действующего законодательства в сфере частотного регулирования и не только. В частности, нет ответа на вопрос, каким образом будет реализован механизм создания вторичного рынка частот, которые фактически раздавались государством компаниям даром.
По оценкам экспертов, в текущей версии поправок прописано, что переоформление разрешения на использование частот, полученных по результатам конкурсов, возможно только в случае выполнения всех лицензионных условий. Однако большая часть лицензий получена компаниями в результате конкурсов, то есть на практике это закрывает даже ту возможность передачи лицензий, которая есть сейчас — при покупке владеющих ими компаний.
Также не была прописана возможность поэтапной конверсии, при которой на один лот аукциона выставляются определенные частоты в определенных регионах, а поступившие деньги инвестировались бы в конверсию частот на последующие регионы.
Позиция игроков рынка
В целом «большая тройка» поддерживает поправки. Но, по мнению представителя МТС, ряд положений требует более детальной проработки. Например, не определена процедура уведомительного порядка регистрации базовых станций. У «Вымпелкома» есть претензии к предложению, согласно которому разрешение на использование частот выдается в течение десяти рабочих дней после объявления результатов конкурсов или подтверждения поступления денежных средств от победителя. По мнению представителя сотового оператора, при существующей ситуации с загрузкой спектра полноценное разрешение не может быть выдано в такой срок, оно может действовать только в отношении полностью свободного спектра.
За переход на аукционную систему распределения частот неоднократно высказывался четвертый по количеству абонентов сотовый оператор Tele2, ссылаясь на иностранный опыт.
Президент «Tele2 Россия» Дмитрий Страшнов считает, что переход от конкурсов к аукционам «будет стимулировать операторов здраво оценивать свои намерения и быстрее развивать сетевую инфраструктуру и привлекать абонентов». Он также отмечает, что эти меры выгодны в первую очередь государству, которое может увеличивать доходы бюджета на миллиарды рублей ежегодно. В конечном итоге аукционы, по мнению г-на Страшнова, приведут к оздоровлению конкурентной обстановки.
В то же время Tele2 предлагает разрешить операторам продавать полученные частоты: если оператор видит, что частот у него больше, чем нужно, и не видит необходимости платить за избыточный спектр, поскольку может «уместиться» и на меньшей полосе, он может их продать. Таким образом, сформируется вторичный рынок, что увеличит число игроков, убежден глава российского Tele2.
Операторам нужно дать больше гибкости в распоряжении частотами. По крайней мере, как считают в руководстве «Вымпелкома», нужно предоставить операторам возможность обмениваться частотами, создавать общие пулы, чтобы совместно использовать частоты. По мнению представителя МТС, необходим механизм обмена частотами между операторами. Оператор, по его мнению, уже практически исчерпал все открытые ему возможности по перепродаже юрлиц, обладающих частотами, потому что рынок уже консолидирован. Наряду с этим есть «перекосы», когда в отдельных регионах у некоторых операторов частотный ресурс избыточен.
Однако заместитель главы Минкомсвязи Наум Мардер в мае 2011 г. подвергал критике предложения сотовых операторов. По его мнению, частоты не есть предмет хозяйственного оборота в отличие от нефти. Кроме того, по словам чиновника, неясно, кто и по каким критериям в таком случае должен оценивать стоимость частот. В случае введения перепродажи частот, по мнению г-на Мардера, придется менять все законодательство в области связи, это экономически и юридически сложный вопрос.
Заместитель министра также высказал сомнение, что аукционы как средство выделения частот будут более прозрачны, чем конкурсы. По его мнению, может возникнуть ситуация, когда частоты будут скуплены, но будут не введены в использование. Кроме того, если в результате аукциона бюджет получить огромные деньги, то компания получит частоты, но у нее не останется денег на инвестиции.
Возможные последствия
Возможные рыночные последствия нового законопроекта, которое было разработано в контексте сокращения избыточного регулирования в сфере связи для рынка, будут зависеть от его конкретной реализации. Например, от того, как будут устанавливаться цены на частотный ресурс, который будет передан на аукционы. В частности, если цена спектра для операторов окажется слишком высокой, то это может затормозить развитие рынка, как это случилось, например, в Западной Европе, в начале 2000-х.
Возможность перепродажи или обмена частот между операторами позволит более эффективно использовать частотный ресурс, который неравномерно распределен между компаниями, и зачастую используется нерационально.
В целом новый законопроект можно определить как рыночно-ориентированный, и грамотное внедрение заложенных в него положений позволит оздоровить конкурентную среду и ускорить развитие рынка перспективных радиотехнологий.
Международная практика
В большинстве стран мира частотный ресурс распределяется по аукционной схеме, причем не только в развитых, но и в развивающихся странах (например, в Индии в 2011 году распределение частот для 4G на аукционах принесло властям $11,7 млрд), и является серьезной статьей пополнения госбюджета.
Испания объявила о своих планах по высвобождению спектра 310 МГц в полосах частот 800 МГц, 900 МГц, 1800 МГц и 2,6 ГГц. По предварительным оценкам такой аукцион принесет доход от €1,5 до 2 млрд. Правительство считает, что за счет торгов количество спектра для подвижной связи увеличится до 70%.
30,95 млрд евро выручило правительство Италии за LTE-частоты в сентябре 2011 г. На проведенных аукционах были разыграны полосы частот в трех диапазонах – 800, 1800 и 2600 МГц. Эти частоты разделили четыре компании: государственная Telecom Italia, Vodafone, H3G и Wind Telecom Italy – «дочка» Vimpelcom ltd.
В ряде стран регуляторы выдвигают специальные требования победителям аукционов по предоставлению доступа в удаленных регионах, что позволяет сглаживать проблему «цифрового неравенства». Так, в марте 2011 г. по итогам аукциона в Швеции, лицензии были приобретены с обязательством одного из победителей потратить €34,2 млн на предоставление покрытия домам и офисам в удаленных районах страны, не имеющим широкополосного доступа.
В ряде стран уже разрешена перепродажа частот. Великобритания стала первым государством, юридически разрешившим продажу частот: первая сделка состоялась в 2006 г., к 2008 г. совершены 24 такие сделки. После разрешения перепродажи частот в 1998-2007 гг. в Австралии было совершено 397 сделок, а во Франции в 2006-2008 гг. - 11 сделок.
Судьба законопроекта
Законопроект, предложенный Минкомсвязи, предстоит согласовать в довольно большом числе различных ведомств - ФАС, Минфин, Роскомнадзор, Минэкономики и Минюст, поэтому окончательный вариант этого документа может после всех поправок существенно отличаться от исходного. Трудно прогнозировать и сроки его окончательного утверждения. Как показывает практика, документы такого уровня могут ходить по инстанциям не месяцы, а годы (последний пример – выделение номерной емкости виртуальным операторам), поэтому рассчитывать на скорое принятие нового порядка распределения частот не стоит. Но в любом случае появление такого документа можно рассматривать как первый шаг в сторону цивилизованного рынка.
