Процесс выдачи частот в России нуждается в совершенствовании

Проблемы распределения частотного ресурса в России уже давно беспокоят и игроков рынка и регуляторов отрасли. Особо остро на текущий момент стоит вопрос распределения перспективного частотного ресурса для сетей связи четвертого поколения. Борьба за частоты требует от операторов помимо серьезных материальных административных ресурсов, терпения и одновременно готовности к любому непредсказуемому варианту развития событий. При этом определяющими в большинстве случаев являются лоббистские способности и возможности игрока, которые тем не менее также не дают никаких гарантий.
Формально процедура получения частот выглядит следующим образом: претендент на частотный ресурс подает заявку в ГКРЧ, которая впоследствии направляется на согласование в Минобороны, Федеральную службу охраны и Роскомнадзор. На этом этапе компания может получить отказ от силовых структур без объяснения причин со ссылкой на секретность. В случае, если силовики все же дали свое согласие, ГКРЧ назначает согласительное совещание своих членов, в рамках которого формулируется проект решения Комиссии, от которого фактически и зависит исход дела. Официально решение ГКРЧ озвучивается на заседании ГКРЧ. Если диапазона не хватает на всех претендующих на него, ГКРЧ должна выставить его на конкурс. При этом, учитывая российскую специфику – всегда и везде могут быть исключения из правил. В отрасли хорошо известны примеры, когда вопрос удавалось решить на внеконкурсной основе, опять-таки благодаря задействованию лоббистских ресурсов на различных уровнях. Но практика показывает, что даже в случае, если дело дошло до конкурса, его итог может быть известен заранее, так как условия тендера зачастую прописаны под конкретного игрока. Сам факт получения частот еще ни о чем не говорит и не позволяет правообладателю начинать строительство сети, проект которой, так называемый частотно-территориальный план, требует еще согласования во ФГУП «Государственный радиочастотный центр» (ГРЧЦ, находится в ведении Роскомнадзора). Стоимость экспертизы одной базовой станции может достигать 20% ее стоимости, при том, что нельзя исключать, что результат экспертизы может быть отрицательным. Кроме того, процедура может затянуться, так как отсутствуют четкие сроки проведения отдельных этапов работ. После успешного прохождения этого этапа оператор получает разрешение Роскомнадзора на каждую базовую станцию, и может приступать к строительству сети. Отдельная проблема – конверсия частот, которая также требует существенных вложений. Стоимость работ по конверсии может достигать 80% стоимости базовой станции и отличаться в зависимости от региона. Но даже после получения частот, согласовав все необходимые вопросы с ГРЧЦ, оператор по-прежнему не имеет уверенности в завтрашнем дне. В августе 2010 г. был прецедент, когда Роскомнадзор признал недействительными пять собственных приказов о присвоении частот, со ссылкой на то, что они были присвоены с нарушениями со стороны должностных лиц ГРЧЦ и Роскомнадзора. В конечном итоге операторы вынуждены рассчитывать только на везение, так как никаких гарантий в вопросе получения частот и соответствующих согласований им никто дать не может.
Среди ключевых проблем отмечаются отсутствие прозрачности процесса выдачи частот и отлаженных механизмов регуляторики процесса распределения частот, длительность процедуры согласований на различных уровнях, неэффективность использования ценного частотного ресурса, а также отсутствие закрепленного законодательно принципа технологической нейтральности, подразумевающего возможность использовать выделенные частоты для любых сетей. Отсутствие единогласия как между регуляторами, так и между операторами считается, по мнению профессионалов, пожалуй, основным тормозом в решении существующих проблем. Еще одним определяющим моментом представляется отсутствие каких-либо гарантий для ведения бизнеса.
Сомнений в том, что «частотный вопрос» требует совершенствования ни у игроков рынка, ни у экспертов не вызывает. В настоящее время активно идет процесс формирования новых правил игры, что касается вопросов обращения с частотным ресурсом. Свои инициативы озвучивают и непосредственно игроки рынка и представители экспертного сообщества. Поднимаются вопросы необходимость введения принципа технологической нейтральности спектра; замены частотных конкурсов аукционами, разрешения продажи и перепродажи права на использование частот и т.п. Среди предложений, инициированных представителями экспертного сообщества - передача права проведения экспертизы ЭМС и назначения номиналов частот в Минкомсвязи.
Несмотря на все сложности и отсутствие «фундаментальных предпосылок» для распределения частот в России, в отрасли отмечают некоторые позитивные тенденции в вопросах регулирования отрасли. Так, отмечается заинтересованность отраслевых регуляторов в решении существующих проблем. В апреле 2011 г. Правительством России был утвержден план мероприятий по сокращению избыточного госрегулирования в отрасли связи, согласно которому в первом квартале 2012 г. полосы совместного использования будут разделены на полосы гражданского и правительственного использования. Как известно, военные претендуют на 90% этих частот. Также аналитики отмечают уже сделанные шаги на пути к упрощению процедуры распределения частот, в частности передача ряда функций ГКРЧ Роскомнадзору, что тем не менее имело неоднозначный результат и, скорее, усложнило решение вопроса для самих игроков рынка.
 

«Сегодня в том, что касается распределения частот, многое стало и проще, и сложнее одновременно. В частности, под флагом «упрощения» процедур ГКРЧ уже передала в Роскомнадзор ряд своих функций. Процедуры действительно упростились… Для самой ГКРЧ! Для операторов же все запуталось еще больше. И больше всего при решении «частотных вопросов» мешает настоящая беда отрасли под названием «когда в товарищах согласья нет», так как на сегодня какое либо «согласье» явно отсутствует не только между гражданскими и военными частотниками, но и между ГКРЧ, Роскомнадзором и ФГУП «ГРЧЦ». Мало того, в дела частоты агрессивно вмешивается ФАС. При этом абсолютно игнорируется специфика частотного ресурса, и к регулированию использования спектра применяются те же мерки, что и к торговле пивом. Ничем иным, кроме непонимания сути вопроса я не могу объяснить, почему ФАС из года в год заставляет Микомсвязи выставлять на конкурс даже «огрызки» спектра, явно непригодные для создания отдельных сетей. Отсюда проистекают как «пустые» конкурсы, так и судебные разбирательства, которые постепенно становятся обычным бизнес-процессом… Только вот пока конкурсы да суды, частоты не используются, сети не строятся, услуги не предоставляются. Но, похоже, антимонопольное ведомство это мало волнует».

«В большинстве стран частоты для LTE распределяются на аукционах, в России эта практика не используется. Другие механизмы распределения частот приводят к тому, что мы наблюдаем сейчас – недовольство большинства участников рынка, включая крупнейших операторов, и отставание России по запуску коммерческих сетей LTE. Одна из наиболее серьезных проблем, с которыми сталкивается оператор при решении «частотных вопросов», - это неуверенность в завтрашнем дне. Даже получение частот на конкурсе не гарантирует оператору возможность использовать эти частоты по назначению. Сроки получения частотных назначений могут растянуться на годы, процедура крайне непрозрачная для оператора. Другая проблема – это привязка оператора к определенной технологии и оборудованию, что не позволяет ему использовать имеющиеся частоты для LTE. Третий блок проблем связан с информационной непрозрачностью, например, агрегированная по операторам и регионам информация о частотных назначениях отсутствует в свободном доступе. «Частотных проблем» у операторов хватает, это лишь некоторые из них. В плане распределения частот пока не видно серьезных положительных сдвигов. Ведутся разговоры о внедрении принципа технологической нейтральности, об изменении статуса ГКРЧ и пр., но все эти планы так и остаются на бумаге. В настоящее время фундаментальные предпосылки для цивилизованного распределения частот в стране не созданы. В ближайшей перспективе вряд ли стоит ожидать революционных изменений в части распределения и использования частот. Регулятор ищет новые модели, приемлемые для России, например, участие операторов – победителей частотных конкурсов в финансировании конверсии. Это может дать положительный результат лишь в среднесрочной перспективе. Эффективность российского регулятора можно оценить очень просто – в стране до сих пор нет ни одной коммерческой сети LTE, в то время как в мире их насчитывается порядка трех десятков. Управление спектром в стране осуществляется по административно-командному принципу, в котором большую роль играют силовики. И дело не только в пресловутом дефиците частот. Эффективность использования уже имеющегося спектра никем не оценивается; функции регулирующих структур ограничены преимущественно поиском несанкционированных радиопередатчиков. Может быть, пора провести инвентаризацию имеющегося спектра и выполнить независимую экспертизу эффективности его использования? И те организации (не только коммерческие компании), которые неэффективно используют спектр, заставить платить за него? В таком случае у обладателей частот, быть может, появится больше стимулов к эффективному использованию этого ценнейшего ресурса, к поиску и внедрению более «спектросберегающих» технологий».

«Рынок в целом, безусловно, достаточно сложный. Помимо объективных барьеров входа – насыщенной конкурентной среды и значительной инвестиционной емкости, речь, действительно, может идти и о высокой, часто избыточной зарегулированности рынка. В том числе высокие издержки подобного характера наблюдаются в вопросе распределения частотного ресурса. Транспарентность принятия решений в этой сфере остается на низком уровне. Яркий пример - основным фактором, препятствующим развитию LTE, остается нерешенный вопрос с конверсией частотного спектра. На наш взгляд, в теории наиболее оправданным вариантом дальнейшего развития рынка стало бы создание условий гарантирующих свободную конкуренцию – для этого на уровне регулятора необходимо сделать выбор в пользу технологической нейтральности и формирования западной модели распределения частот с передачей операторам прав полностью ими распоряжаться».