29 сентября '10
Тернистый путь
ФЦП «Электронная Россия» сменит новая, долгосрочная целевая программа «Информационное общество 2011-2018»
Разработка новой программы была начата по поручению премьер-министра России Владимира Путина летом 2009 года, когда уже можно было оценить практически нулевую результативность предыдущей программы «Электронная Россия», совокупный бюджет которой составил порядка $500 млн. Бюджет новой программы, «Информационное общество» несколько больше: порядка $700 млн. Эти бюджеты сравнимы с бюджетами на развитие информационного общества в Финляндии и Великобритании, но можно ли ожидать таких же результатов?
Единственным осязаемым итогом реализации восьмилетней программы «Электронная Россия» (а также ее «потомка» - концепции «Электронное правительство», подготовленной Минкомсвязи в 2007 году) стал запуск сайта gosuslugi.ru, который на момент запуска находится, очевидно, в стадии бета-тестирования. Сайт вызвал волну обоснованной критики, как со стороны простых пользователей, так и со стороны экспертов в области информационных технологий. Условным успехом в деле внедрения электронного правительства можно посчитать выбор площадок для проведения электронных торгов по госзакупкам.
Что касается остальных пунктов федеральной программы, а именно:
- усовершенствование законодательства в области информационных технологий,
- создание единой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для органов государственной власти и органов местного самоуправления, бюджетных и некоммерческих организаций,
- подготовка кадров в сфере ИКТ,
- внедрение стандартизированного электронного документооборота,
то в их отношении не было сделано практически ничего. Не была создана также и система мониторинга расходования бюджетных средств в области информатизации, а также эффективности внедрения ИКТ в государственных структурах. Собственно, согласно поэтапному плану реализации программы, именно с создания этой системы и должна была в 2002 году начаться «Электронная Россия». Таким образом, несмотря на расплывчатость формулировок «Электронной России», говорить об успешном выполнении программы не приходится. Неудачи Минкомсвязи были признаны и на правительственном уровне: еще в феврале 2010 года работу министерства признали неудовлетворительной в Совете по развитию ИТ при Президенте России.
Отдельная «информатизация» в регионах все же происходила – силами и инициативой местных властей и отдельных ведомств, но несмотря на кажущийся прогресс, подобные начинания, по сути, только мешают всеобщей информатизации. Чаще всего руководство ведомств, заказывающих тот или иной продукт, имело весьма слабое представление о технических особенностях его реализации, не всегда находились способные грамотно сформулировать техническое задание. Прибавьте к этому тот факт, что конкурсы на разработку ИТ решений далеко не всегда выигрывают наиболее компетентные исполнители, и картина станет вовсе удручающей. Одной из основных проблем здесь является отсутствие какой-либо стандартизации в масштабах страны: до сих пор не были сформулированы единые технические требования к системам государственного электронного документооборота. В результате, каждый разработчик на местах решал технические задачи исходя из собственных соображений, в каждом ведомстве свой формат документов, свой тип базы данных. Привести подобные системы (а их на местах уже создано немало) к некому единому стандарту задача нерешаемая, а значит в какой-то момент встанет вопрос о создании новой и единой системы работы с данными и документами для всех. С учетом этой перспективы региональные деньги, направляемые на разработку локальных систем в отсутствие единого стандарта, а по нашим оценкам за все время работы программы это порядка $30-50 млн., тратятся впустую.
|
|
Единственным осязаемым итогом реализации восьмилетней программы «Электронная Россия» стал запуск сайта gosuslugi.ru. Что касается остальных пунктов федеральной программы, то в их отношении не было сделано практически ничего |
|
Разработчики концепции «Информационного общества» нигде не афишируются, однако можно предполагать, что Минкомсвязи проводил консультации с потенциальными исполнителями основных пунктов проекта. Так, идея о создании «Национальной операционной сети» скорее всего обсуждалась с «Ростехнологиями». Тем не менее, настораживает отсутствие сообщений об активном участии в разработке концепции «Информационного общества» представителей российского телекоммуникационного и ИТ-сектора.
Что касается бюджета программы, то в ее проекте, попавшем в Интернет весной называлась цифра близкая к триллиону рублей (то есть к 25% ВВП страны), причем 13% от этой суммы ложилось на региональные бюджеты. Однако в последствии Игорь Щеголев опроверг эту информацию, а сумма сократилась до 100 млрд руб. (порядка 10 млрд ежегодно). Во вносимом в Правительство РФ проекте ежегодные затраты составляют уже 3 млрд руб.
Снижение объема финансирования связано, по-видимому, с неудовлетворительными результатами предыдущей программы: оценка эффективности федеральных программ при принятии решения об их дальнейшем финансировании является стандартной процедурой при планировании бюджета. Оппонентами Минкомсвязи в этих вопросах стали Минфин и МЭРТ: именно после прохождения экспертизы в этих ведомствах бюджет программы был сокращен втрое. Сокращение, тем не менее, делает бюджет программы более реальным и снижает нагрузку на региональные бюджеты. При этом стоит отметить, что пока «Информационное общество» - единственная долгосрочная целевая программа, чей бюджет подвергся такому сокращению.
Если «Электронная Россия» была преимущественно нацелена на работу правительства, то в «Информационном обществе» больше внимания уделяется смежным вопросам, именно в отношении них формулировки наиболее конкретны. Это создание «национальной операционной системы», «устранение цифрового неравенства» - под этим термином подразумевается разработка и поставка в регионы различных решений для информатизации самых разных областей: от оформления документов, до медицины.
В программе отсутствуют те пункты «Электронной России», которые не были выполнены в ходе ее реализации, например создание единой инфраструктуры связи для органов государственной власти.
Хотя правительство только утверждает программу, по ряду ее пунктов уже определены исполнители. Так, конкурс на разработку почтовой службы по электронному обмену документами между гражданами и госучреждениями уже выиграл Петербургский Институт Телекоммуникаций.
В программе «Информационная Россия» прописаны также более конкретные показатели успешности реализации программы. Примечательно, что в качестве одного из основных показателей применяется оценка России по индексам UN Global E-Government Survey и аналогичным исследованиям Всемирного Экономического Форума (WEF) о готовности к информационному обществу (на данный момент Россия в этом рейтинге на 74 месте), по индексу развития ИКТ (на 63 месте), по индексу развития электронного правительства (на 59 месте). Оценка эффективности программы «Информационное общество» по этим критериям будет являться объективной: у исследователей ООН и WEF свои четкие критерии присвоения индекса.
Остальные критерии успешности реализации определенные в программе также относительно объективны уже потому что являются численными: это доля отрасли ИКТ в ВВП страны, уровень доступности для населения услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий, число домашних хозяйств, имеющих доступ к Интернету. Строго говоря, эти показатели уже учитываются при расчете индекса развития ИКТ в UN Global E-Government Survey, однако в данном случае они вынесены отдельно. При этом если в обнародованном тексте программы эти показатели указаны как контрольные, то в июле Игорь Щеголев назвал конкретные цифры: обеспечение 85% граждан ШПД со скоростью не ниже 50 кб/сек., увеличение доли ИКТ в объеме ВВП до 2,5%.
И тут следует отметить некоторую подмену понятий: обеспепечением населения доступом к Интернету и другим телекоммуникационным услугам при отсутствии государственного провайдера связи занимаются частные компании. Это провайдеры ШПД, сотовой и других видов связи, которые в собственных интересах развивают бизнес. Развитие телекоммуникаций в стране является показателем их успешности, а не эффективности работы Минкомсвязи в области реализации программы. Не требуется на это и бюджетных денег, исключая дотации на «социальный Интернет» (с такой инициативой выступил «Связьинвест»). В рамках заявленных критериев основной задачей Минкомсвязи является не мешать бизнесу в области предоставления услуг связи развиваться и расширять региональное присутствие, однако формально такой задачи в тексте программы не стоит. То же можно сказать и о доле ИКТ: наращивать объем производства и развивать новые направления, очевидно, будет бизнес, а не Минкомсвязи. Оценивать исходя из этих показателей степень развития информационного общества в России, безусловно, можно, а вот степень успешности реализации конкретных задач программы так оценить сложно, нужны более конкретные критерии, которых в тексте программы нет.
Что касается прогноза по реализации программы, то, как уже было сказано выше, в программу включены проекты, которые уже так или иначе готовятся или реализуются.
Исполнитель для создания «Почтовой службы» уже выбран, однако выбор в качестве разработчика института, а не ИТ-компании настораживает. Из всех заявленных проектов именно «почтовая служба» вызывает наибольшие опасения относительно качества и удобства реализации: велики шансы, что разработанный продукт повторит судьбу «госуслуг» или печально известной ЕГАИС: разработка будет долгой, дорогостоящий а результат – не пригодным к использованию.
За разработку «Национальной ОС» уже включились в борьбу приобретенная «Ростехнологиями» ALT Linux, и Pingwin Software (подконтрольная группе российских инвесторов). Обе компании имеют значительный опыт в разработке GNU/Linux дистрибутивов, ALT Linux также является обладателем единственного российского linux-репозитория (банка хранения данных). Участие в разработке компетентных в данной области ИТ-компаний позволяет ожидать, что «национальная ОС» будет работоспособной и пригодной к использованию.
Судя по формулировке еще одного «технического» пункта программы: обеспечения регионов конкретными программными и структурными решениями в самых разных областях, в реализации этого пункта должен учитываться опыт Башкортостана. В 2009 году в республике был запущен проект «Социальная карта жителя Башкортостана». Это автоматизированная информационная система по созданию единого идентификатора гражданина, в которой были успешно интегрированы функции пенсионной и социальной (дисконтной) карты, карты медицинского страхования, ее также можно использовать для оплаты проезда на транспорте и уплаты налогов и штрафов ГИБДД. В рамках полной реализации программы внесение в карточку данных, позволяющих использовать ее как универсальный идентификатор и при любом общении гражданина с государственными учреждениями. Использование положительного опыта Башкортостана, расширение и внедрение этой системы в регионах позволит частично устранить «цифровое неравенство».
|
|
При позитивном экономическом сценарии можно ожидать постепенного распостранения услуг связи и доступа в Интернет, увеличения числа компьютеров на душу населения. Однако темпы, озвученные Щеголевым требуют взрывного экономического развития страны, ожидать которого было бы ошибочно |
|
Острым вопросом останется разработка других программных решений, таких как «сквозная» история болезни для нужд медицинского обслуживания, продукты для документооборота, учета и хранения данных граждан в различных ведомствах. К сожалению, в этой области нет оснований для оптимизма: с разработкой подобных программных продуктов в Росси традиционно сложно, показательным примером стал запущенный в рамках «Госуслуг» сервис по оформлению загранпаспорта, обладавший целым рядом недоработок, делающих его практически непригодным к использованию. Вряд ли в ближайшие годы Минсвязи сможет поменять концепцию выбора разработчиков и взаимодействия с ними на более эффективную. А это означает, что можно ожидать внедрения в регионах слабых, недостаточно разработанных или бесперспективных систем.
Что касается индексов развития информационного общества в России, то, как уже было сказано, ситуация здесь зависит от телекоммуникационного и ИТ-бизнеса, а также от уровня жизни населения, то есть в итоге: от экономической ситуации в стране в целом. При позитивном экономическом сценарии можно ожидать постепенного распространения услуг связи и доступа в Интернет, увеличения числа компьютеров на душу населения. Однако темпы, озвученные Щеголевым требуют взрывного экономического развития страны, ожидать которого было бы ошибочно.
В рамках вышесказанного можно предполагать, что при должном подходе основные пункты программы в той или иной степени реализуемы.
