8 января '10
Выпуск 7. Формирование информационного общества в России на уровне регионов
От редакции: Проект долгосрочной целевой программы «Информационное общество 2011-2018 гг.» пока не представлен Правительством РФ Президенту. Планировалось, что это произойдет до 1 марта. Такая ситуация только подчеркивает множество вопросов, которые стоят на пути построение информационного общества в России. Между тем, фактически процесс начался не вчера (основы для формирования такого общества были формально заложены еще в 1999 году). В мае 2009 года «Современные телекоммуникации России» предложили аналитикам iKS-Сonsulting Константину Анкилову и Юлии Федоровой рассмотреть, как наиболее эффективным образом можно проводить политику развития информационного общества на региональном уровне, в рамках совместного проекта «Вопросы сбалансированного регионального развития на пути построения информационного общества в России». Ведь, несмотря на информатизацию общества, в нашей стране все еще не сформировалось так называемое «общество знаний» - но, безусловно, движется к этому.
Задача построения информационного общества ставится на правительственном уровне в России уже давно. Так, Концепция формирования информационного общества в России была принята еще в 1999 году. Благодаря ли положениям Концепции или нет, за без малого 10 лет мы стали свидетелями действительно существенного роста роли ИКТ во всех сферах нашего общества, которое в итоге сформировалось как более-менее информационное.
Константин Анкилов, аналитик iKS-Сonsulting
Юлия Федорова, аналитик iKS-ConsultingТеперь и компьютер есть в каждой третьей семье, и Интернетом пользуется у нас по разным оценкам не то каждый пятый, не то каждый третий (это если считать вместе с учениками подключенных школ в рамках известного проекта), и редкий бизнес без компьютера и интернет-доступа теперь можно представить – по оценкам, компьютеры используются почти на 95%, интернет-доступ – на более 70% крупных и средних российских предприятий. Да и в госсекторе стараниями «Электронной России» и ее региональных аналогов инфокоммуникационных технологий поприбавилось.
Правда, всего этого оказывается недостаточно, чтобы похвастаться перед мировым сообществом. Например, в рейтинге развития инфокоммуникационных технологий (ИКТ), составляемом Международным союзом электросвязи, Россия находится лишь на 50-м месте – немного ниже Аргентины, но выше Ямайки. Позиция, конечно же, обидная – ведущая научная держава с до сих пор бодро подраставшей экономикой достойна была оказаться в компании наиболее благополучных стран Европы, кои расположились в первой двадцатке. Обидно вдвойне, что россияне по данным того же рейтинга неплохо подготовлены к использованию ИКТ – по уровню образованности мы оказались на 27-м месте, обогнав в частности Великобританию и Францию.
Причина же отставания от развитых стран проста – текущий уровень распространения достижений информационной эпохи в России все еще низок. Примерно такой же неутешительностью веет и от других международных рейтингов, которые заодно указывают на все еще низкий уровень участия правительства в развитии инфокоммуникационных технологий и реального использования ИКТ государственными организациями. Так, традиционно бескомпромиссный в отношении России The Economist Intelligence Unit в своем рейтинге готовности к информационному обществу поместил нашу страну на 57-е место из 70-ти – сразу после Колумбии.
Получается, что россияне стать членами информационного общества готовы и вероятно очень даже не против, надо только подправить кое-что в регулировании и сделать доступными инфокоммуникационных технологий всем и каждому.
Для решения этих задач в начале прошлого года тогдашним президентом была утверждена Стратегия развития информационного общества, а уже в конце года был сформирован Совет по развитию информационного общества. Новый государственный орган – солиднее не придумать. Одних министров в нем – десять, остальные члены – все больше губернаторы, руководители президентской Администрации, академики, и возглавил его сам нынешний Президент. ИТ-специалистов в нем правда нет, связист всего один, ну да на этот случай существует диалог бизнеса и власти.
В общем, сил великому почину придано много, дай Бог теперь направятся они в нужное русло. Исходя из наиболее частых высказываний на тему информационного общества со стороны чиновников и судя по той же Стратегии, среди основных направлений работ по созданию информационного общества - рост проникновения ИКТ во всех сферах (в госструктурах, на предприятиях, в домохозяйствах) с одновременным преодолением цифрового разрыва между регионами. Нужно отметить, что к основным задачам относятся также увеличение доли отечественных ИКТ-разработок, используемых внутри страны, рост экспорта российской высокотехнологичной продукции, а также сохранение в цифровом формате культурного наследия (архивных фондов, аудио- и видеоматериалов, музейных каталогов, а также цифровизация библиотек), однако рассмотрение этих направления заслуживает отдельной публикации, мы же рассмотрим роль государства и рынка в достижении первых двух целей.
Внедрение ИКТ подразумевает в первую очередь повышение уровня проникновения интернет-доступа и компьютеризации. Здесь России, чтобы догнать ту же Западную Европу, предстоит пройти немалый путь.
В настоящее время уже нецелесообразно говорить о морально устаревшей технологии коммутируемого доступа – все передовые страны давно сопоставляют свои достижения по обеспечению граждан и организаций широкополосным доступом. В наиболее продвинутых странах к широкополосным сетям подключено свыше ¾ домохозяйств, в целом по Западной Европе выделенным доступом пользуется каждая вторая семья, и этот показатель продолжает расти.
В России к выделенным сетям подключено 17% домохозяйств – немудрено, что в международных рейтингах нам отводится далеко не почетное место. В то же время, как справедливо отмечается, наша страна осваивает широкополосные технологии опережающими темпами – еще год назад проникновение составляло лишь 10%. Однако все эти свершения достигаются без прямого вмешательства государства – оно здесь выполняет классическую функцию автора правил игры и судьи, а рынок формировался относительно свободно, насколько это возможно в российских условиях, конкурирующими операторами. Даже кризис, как ожидается, лишь замедлит этот процесс, и в конкурентной борьбе операторы продолжат предлагать услуги широкополосного доступа все новым клиентам. На корпоративном рынке ситуация обстоит также скорее благополучно – в большинстве случаев возможности для подключения бизнеса имеются, и хотя цены для корпоративных пользователей, как правило, существенно выше тарифов для частников, платежеспособность компаний также куда выше.
Все бы хорошо, но есть такому рыночному развитию вполне определенный лимит: пресловутая невидимая рука рынка протянет широкополосный кабель только туда, где эту ручку позолотят. А именно – в крупные и средние города, в которых сейчас сосредоточено свыше 90% частных и корпоративных потребителей услуги. А в небольших городах проникновение составляет лишь 5%, про сельскую местность и вовсе не приходится говорить – 2%, благодаря особо «передовым» деревням.
Свободные рыночные отношения – прекрасный способ освоить региональные центры, но больше половины страны живет в населенных пунктах с численностью жителей менее 200 тыс. Далеко не до каждого из них могут дотянуться своими DSL-линиями традиционные операторы – просторы страны уж больно велики. И если с этим ничего не делать, нам в лучшем случае удастся едва преодолеть барьер в 40% широкополосного проникновения, а полстраны может остаться без «выделенки». Тут на передний план и должно выступить государство.
Помимо выравнивания диспропорций междугородних, необходимо насколько возможно сгладить диспропорции межрегиональные – то же широкополосное проникновение в столице сейчас вчетверо выше, чем в регионах. Но, как говорилось выше, вопросы регионального развития ИКТ не ограничиваются только созданием инфраструктуры, проблема информационного неравенства более широкая, и работа государства по преодолению цифрового разрыва нацелена на синхронное решение целого комплекса вопросов.
Информационное неравенство регионов России является одним из самых серьезных препятствий на пути развития в стране информационного общества. В последние два года в России был предпринят ряд мер по разработке основ региональной политики развития информационного общества – в частности, была разработана и одобрена Концепция региональной информатизации до 2010 года, утверждена Типовая программа развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий субъектов Российской Федерации, во многих регионах разработаны и реализуются программы электронного развития.
Однако при анализе региональных программ информатизации регионов становится ясным, что механизмы реализации задач региональной информатизации все еще во многом не проработаны. Причем незрелость региональных программ выявляется уже на уровне самих программных документов. Так, анализ содержания региональных программ информатизации, проведенный Институтом развития информационного общества на основе сравнения содержания программ информатизации с Типовой программой развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий субъектов Российской Федерации, выявил, что комплексный подход к задаче информатизации региона (то есть охват всех социальных сфер – от развития «электронного правительства» до внедрения отраслевых программ информатизации в образовании, здравоохранении и др.) применяется лишь в 6% регионов, имеющих программные документы по информатизации. Наиболее полно в регионах представлены программы по развитию «электронного правительства».
Кроме того, что в большинстве регионов отсутствуют комплексные программы развития информационного общества, во многих имеющихся региональных программных документах используется формальный подход к формированию программы. В частности, большинство программ информатизации не учитывает социально-экономические параметры региона. Между тем изучение ситуации в субъекте РФ важно для определения текущего состояния информационного развития региона. Кроме того, по данным ИРИО, почти три четверти региональных программ информатизации не имеют контрольных значений показателей по годам реализации программ. Не все программы содержат базовые и измеримые показатели электронного развития российских территорий, содержащиеся в рекомендациях Типовой программы.
Что касается объема финансирования, выделяемого на реализацию программ информатизации субъектов РФ, в большинстве программ объем выделяемого финансирования не соответствует составу мероприятий – в большинстве случаев неверное представление о реальной стоимости запланированных мероприятий выливается в недофинансирование. И наоборот, в некоторых программах наблюдается завышение объемов финансирования.
Среди факторов, препятствующих развитию информатизации регионов, также стоит отметить недостаточность полномочий управляющих и координирующих органов в сфере ИКТ в субъектах РФ. Более чем в двух третях регионов региональному структурному подразделению, ответственному за информатизацию, не доверяют согласование бюджетных средств на все закупки в области ИКТ, и только в одном из семи регионов такому подразделению вверили распоряжение всеми бюджетными средствами, связанными с использованием ИКТ. Еще одной проблемой информатизации регионов является недостаточная полнота нормативной правовой базы.
Очевидно, что большая часть перечисленных проблем возникает из-за отсутствия скоординированных действий федерального центра и регионов и отлаженной системы контроля.
В первую очередь это касается соблюдения единой методологии при разработке и реализации программ электронного развития. Так, федеральному центру необходимо осуществлять более жесткий контроль по соблюдению регионами рекомендаций Типовой программы – в частности, отсутствие на настоящий момент в ряде региональных программ базовых показателей электронного развития, рекомендованных Типовой программой, не позволит отслеживать ход реализации региональной программы и проводить межрегиональные сопоставления.
Кроме того, единая методология чрезвычайно важна в таком вопросе как определение объемов финансирования. В этом случае необходимо создание нормативов и методических рекомендаций по определению стоимости работ по разработке информационных и телекоммуникационных систем для органов власти.
В целом, для более эффективного взаимодействия федеральных и региональных властей в вопросах информатизации страны целесообразно усилить федеральное законодательство в этой сфере. Также одной из ключевых задач является четкое определение полномочий структурных региональных подразделений, отвечающих за информационное развитие на местах, и предоставление в их распоряжение соответствующих финансовых ресурсов.
Комплексный подход актуален не только при решении проблем управления информатизацией в регионах, но и для устранения острого неравенства в доступе и использовании ИКТ. По показателям доступа домохозяйств к ИКТ и использования ИКТ населением регионами-ледерами являются Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО, Мурманская, Московская, Калиниградская области, Камчатский край. Регионы являющиеся отстающими в информационном развитии – Республика Дагестан, Ингушетия, карачаево-Черкесская Республика, Тыва, Алтай, Северная Осетия и Удмуртия, Усть-Ордынский Бурятский АО, Тамбовская, Смоленская, Курганская и Воронежская области.
Учитывая, что в России высок уровень межрегиональных различий по показателям экономического развития, прерогативой федеральных органов власти, координирующих развитие информационного общества, является обеспечение поддержки развития ИКТ на территориях с низким уровнем экономического развития. В целом же цель по сокращению цифрового неравенства регионов, представляется достижимой только при взаимодействии органов власти всех уровней, особенно при решении таких задач как:
- улучшение инвестиционного климата в регионах
- стимулирование спроса на ИКТ со стороны предприятий (налоговые льготы для предприятий, осуществляющих программы информатизации)
- стимулирование спроса на ИКТ со стороны населения (социальная поддержка малоимущих)
- стимулирование спроса на ИКТ со стороны государства (переход на электронный документооборот и т.п.)
Выводы
Суть информационного общества предполагает, что государство является лишь одним из участников его развития. Многие составляющие – распространение ШД и компьютеризация в частном секторе и на предприятиях, развитие целых секторов ИКТ, таких как производство ПО, решаются за счет «частной инициативы», роль государства здесь достаточно сводить к заданию удобных для участников рыночных отношений правил игры и проверки их выполнения, а также стимулирования заполнения ниш, например, помощь в информатизации небольших населенных пунктов. Таким образом сгладятся диспропорции развития. Обсуждаемые единые стандарты развития ИО этому должны способствовать, это их единственное назначение.
В то же время государство должно информатизировать себя – сделать инфокоммуникационные технологии реально работающими в государственных органах. То, что государство занимается этим вопросом – факт положительный, без участия государства многих целей добиться просто невозможно. Все это должно привести к одному из топовых положений России в различных международных рейтингах развития информационного общества.
