Выпуск 4. Проблемы расчистки частотного диапазона в рамках развития сетей связи

 

В нашей стране такой службой является Государственная комиссия по радиочастотам (ГКРЧ), которая была создана еще в 1972 году, во времена СССР. Современная комиссия была образована 7 февраля 1992 года Постановлением Правительства Российской Федерации № 71 на основе ГКРЧ СССР. И вот это-то «на основе» и сыграло значительную роль в ее дальнейшем развитии, т.к. в условиях государственной монополии на связь проблема распределения и присвоения радиочастотного спектра (РЧС) была чисто технической процедурой, проводимой на основании ведомственного решения. И сегодня государственная система управления использованием радиоспектра была и остается ориентированной на удовлетворение потребностей министерств и ведомств, в основном силовых, предоставление же частот для развития гражданских служб продолжает осуществляться по остаточному принципу.
Большое значение для понимания того, что до сегодняшнего дня происходило в России с распределением радиочастотного спектра, имеет сам состав ГКРЧ: почти половина ее членов представляют силовые ведомства. Исторически это вполне обусловлено: в СССР радиосвязь использовалась, в основном, для удовлетворения нужд управления государством, обороны, безопасности и охраны правопорядка и для гражданских потребностей практически ничего не оставалось. И сегодня мы пожинаем плоды такого «расклада», когда военные фактически имеют право вето для любой из частот. А в тоже время соотношения, определяющие характер использования радиочастотного спектра в мировом сообществе, демонстрируют преимущественное использование спектра в интересах развития технологий гражданского назначения. В развитых странах в освоенных диапазонах частот доля радиочастотного спектра, используемая для нужд государственного управления, обороны и национальной безопасности, составляет менее 50 процентов. Остальной частотный ресурс отводится для преимущественного развития служб гражданского назначения.
Связь сегодня развивается огромными темпами, ежегодно появляются все новые и новые технологии, требующие использования все большего объема такого ресурса как радиочастотный спектр. Но это практически не внесло изменений в структуру, функции и методы работы органов государственного управления радиочастотным спектром в России. И в условиях быстрого повышения спроса на частоты появляется проблема нехватки радиоспектра, обусловленная его природными характеристиками и существующей системой управления. Данная проблема будет вызывать невозможность развития современных служб различного назначения.
Основным документом, регламентирующим использование радиочастотного спектра в стране, является Национальная таблица распределения полос частот между радиослужбами, которая утверждается ГКРЧ России. В этой таблице есть три категории полос: для радиоэлектронных средств (РЭС) правительственного назначения, для РЭС гражданского назначения и для совместного использования. При этом для РЭС гражданского назначения отводится всего (по самой верхней оценке) около 9% полос частот, а остальные полосы для гражданских лиц остаются недоступными либо условно доступными (что объективно дает почву для всякого рода злоупотреблений, в первую очередь, со стороны силовых ведомств). При попытке получить те или иные частоты операторы часто сталкиваются с тем, что данные частоты использованы военными, причем внятных объяснений тому, зачем частоты, отданные во всем мире для гражданского диапазона, принадлежат военным, получить обычно не удается: все засекречено.
Одно из основных решений проблемы - конверсия. О конверсии говорят еще с 1992 года, но «воз и ныне там». Почему - совершенно понятно, в составе ГКРЧ, как уже говорилось выше, почти половина членов представлена силовиками, которые, естественно, в конверсии не сильно заинтересованы, получается что-то похожее на «пчелы против меда». Поэтому для того, чтобы процесс получения частот перестал растягиваться на годы (об этом процессе мы еще поговорим), необходимо разобраться, почему те ли иные частоты закреплены за военными. В СССР, ясное дело, об этом не думали, и огромное количество радиоэлектронного оборудования было привязано к радиочастотам, которые теперь во всем мире считаются гражданскими. Но прошло уже больше двух десятилетий, и нужно понять - или продолжает использоваться устаревшее оборудование, что явно вредит обороноспособности страны, или новое оборудование было создано и внедрено без учета современных реалий. Понятное дело, что это все требует существенных затрат, но отдача-то будет куда больше. К примеру, в Москве не внедряется технология 3G - из-за того, что необходимые радиочастоты использует московская ПВО. И таких примеров можно найти множество.
Другой аспект работы ГКРЧ - это сроки рассмотрения заявок. И тут уже на «историческое наследие» кивать никак нельзя - в СССР заявок как таковых не было. А сегодня любой руководитель оператора ли связи, продавца ли радиоэлектронного оборудования, мало-мальски знакомый с работой ГКРЧ, хорошо знает: от момента подачи заявки до момента, когда можно будет реально начать работу пройдет как минимум полтора-два года. Если не брать в расчет финансовый кризис (полагаю, что некоторые из заявок, которые, может быть, будут удовлетворены летом, так и не будут использованы именно в связи с кризисом), то оператор еще как-то подождать может, заложив в свои бизнес-планы именно эти сроки, то продавец оборудования ждать не может никак: пока он получит разрешение на использование определенных частот для своего товара, товар успеет устареть и смысла торговать им уже не будет никакого. Тут вот, собственно, само государство в лице ГКРЧ толкает такие компании на грубейшие нарушения закона.
Кстати, никаких изменений в сроках рассмотрения заявок пока не происходит. В апреле прошлого года, на предыдущем заседании ГКРЧ, председателем которой был Леонид Рейман, было принято решение о коммерческом использовании диапазона 2,3 - 2,4 ГГц, который предназначен для оказания услуг по технологии WiMAX. Заявок скопилось множество, но в январе 2009 г., когда прошло первое заседание обновленной ГКРЧ под председательством уже Игоря Щеголева, рассмотрены эти заявки не были. А вместо этого было принято решение о проведении весной-летом 2009 г. открытого конкурса (или аукциона – с этим пока регулятор не определился) по этим частотам. «Мы обнаружили, что спрос на эти частоты есть, — заявил после ее заседания глава Минкомсвязи Игорь Щеголев, — и они должны раздаваться на конкурсной основе». Собственно, то, что спрос есть, было понятно и прошлой, и позапрошлой весной. Так же как есть спрос и на другие полосы частот (2,5, 2,7, 3,5 ГГц), необходимые для работы WiMAX-оборудования.
Еще одна проблема распределения радиочастотного спектра ГКРЧ - это передача, так сказать, «в одни руки» наиболее «вкусных» частот. Причем, что самое неприятное, частоты эти после выделения фактически не использовались, т.к. получались явно не для работы в том или ином регионе, а для повышения капитализации отдельных компаний. Справедливости ради нужно сказать, что это практиковал предыдущий состав ГКРЧ, и на последнем заседании министр дал поручение разобраться в том, что происходит с этими решениями. Будем надеяться, что частоты эти будут отобраны у запасливых владельцев и попадут в итоге на конкурс.
Сегодня в ГКРЧ, как и во всей отрасли, происходят изменения - как в хорошую, так и в плохую сторону. К примеру, решение о том, что заседания ГКРЧ будут проходить в закрытом режиме, и никто кроме членов комиссии в них участвовать не сможет, представляется не совсем продуманным. И раньше-то, когда заседания были относительно открытыми, быстро получить подробную информацию о том, какие решения были приняты, было весьма не просто. А решение, принятое на январском заседании ГКРЧ, на момент написания данной статьи (через месяц после заседания) на сайте Минсвязи опубликовано не было.
В последние дни много говорят о переподчинении ГКРЧ непосредственно Правительству РФ. Аргументы вполне понятные - обеспечение прозрачности и беспристрастности принятия решений, уменьшение влияния на комиссию отраслевого министерства и т.д. Такое переподчинение (де-юре ГКРЧ не подчиняется никому) придаст ГКРЧ понятный правовой статус и возможность разрешать противоречия между силовиками и связистами, когда решения попросту блокируются. Кроме того, распределяется же на самом деле не радиочастотный спектр, а некие кусочки пространства, которое используется для передачи электромагнитного излучения, и поэтому было бы логичным, если бы пространство распределяло все-таки государство, по аналогии с воздушным пространством, недрами и т.д., а не отдельное ведомство. Но, с другой стороны, состав ГКРЧ уже обновился, пришли новые люди и нужно дать им возможность поработать в спокойной обстановке. Иначе нам придется ждать следующего заседания ГКРЧ еще много месяцев.

 

 

 

1. Как ГКРЧ справится с большим объемом накопившихся заявок? Продолжится ли простой на рынке?

Собственно, ситуация нисколько не изменилась. В апреле прошлого года, на предыдущем заседании ГКРЧ было принято решение о коммерческом использовании диапазона 2,3 - 2, 4 ГГц. Заявок скопилось множество, но в январе 2009 г., когда прошло первое заседание обновленной ГКРЧ, рассмотрены заявки не были. А вместо этого было принято решение о проведении весной-летом 2009 г. открытого конкурса по этим частотам.

2. Как будет функционировать принцип о пропуске частных заявок через конкурсы и торги?

Ситников, думаю, имел в виду все-таки несколько другие вещи: на конкурсы и торги имеет смысл выставлять только широко востребованный ресурс. Нужно не забывать, что плотность населения в нашей стране очень разная и если в центрально-европейской части России конкуренция очень большая и на каждую полоску (особенно предназначенную для ШБД) есть по несколько претендентов, то в Сибири, например, бывает и по-другому. Конкурсы и торги нужны, когда речь идет о предоставлении массовых услуг типа ШБД или сотовой связи, но есть и множество частных случаев, когда ни о каком конкурсе, на мой взгляд, не может быть и речи.

3. Насколько роль, место и формат ГКРЧ могут измениться?

ГКРЧ в обозримом будущем на рынке будет присутствовать, и замены этому органу, так же как и причин для существенного изменения его функций, я не вижу. А в свете того, что сейчас происходит в министерстве связи, можно предположить, что реально будет выполняться пункт 5л Положения о ГКРЧ, и с представителями телекоммуникационного сообщества будут советоваться и в вопросах использования радиочастотного спектра.

4. Три решения ГКРЧ, наиболее востребованные рынком в 2009 году, перспективы их принятия.

Во-первых, конверсия и, как следствие, перераспределение частот, которые сегодня используются военными, в гражданский диапазон. Радиочастотный ресурс ограничен, и просто бесхозяйственно использовать его в таком объеме на военные нужды. И в первую очередь 3G. Но в ГКРЧ присутствуют в большом количестве представители силовых ведомств, которые по вполне понятным причинам это направление поддерживать не будут, прикрываясь заботой об обороноспособности страны.
Во-вторых, следует провести тотальную ревизию уже принятых решений. Многие из них следует отменить, в особенности те решения, где радиочастоты выделялись одной-двум крупным компаниям «про запас» и впоследствии не использовались по назначению.
В третьих, как следствие второго, проведение открытых конкурсов на эти самые частоты.

5. Произойдет ли перевод ГКРЧ в прямое подчинение правительству?

Предсказывать здесь очень сложно. О переводе ГКРЧ в подчинение Правительству РФ говорят уже давно - и в 2004 году об этом речь шла, и в 2006. Но пока никаких изменений не было. Хотя в сути работы ГКРЧ простое «переподчинение» ничего не изменит - изменить может только кардинальная реформа этого органа, придание его работе открытого и гласного характера.

---

 

 

1. На фоне разговоров о низкой эффективности ГКРЧ, в свете расследования громкой истории с распределением GSM-частот на Дальнем Востоке, комиссия ГКРЧ должна доказать свою состоятельность, ввиду чего ожидаем активной работы, тем более, что ее за время простоя накопилось достаточно.

2. Новый принцип распределения частот - позитивный для отрасли, практика частных заявок была крайне не эффективна и не прозрачна. Положительным моментом является то, что теперь ГКРЧ сможет систематизировать и поставить выставление свободных частот на поток. Эффективной система станет, если к участию в конкурсах будет допущено максимальное число претендентов.

3. Быстрота, качество и «недискриминационность» принятия решений - ключевые факторы эффективности работы отрасли. Заседания ГКРЧ стали непубличными, хотя ФАС ратует за прозрачность, призывая переподчинить ведомство правительству. ГКРЧ на стыке интересов ФАС и Минкомсвязи, что может привести к осложнению принятия решений и пристальному вниманию со стороны ФАС.

4. Отмечу только выделение частот под 3G в Москве и распределение WiMAX частот.

5. Активность ФАС говорит о том, что служба пытается увеличить свое влияние на сектор, чему министерство сопротивляется. Минкомсвязи категорически против идеи перехода ГКРЧ под подчинение правительства и, думаю, сделает все, чтобы этого не произошло.

---

 Михаил Алексеев, старший партнер-аналитик «АС&М Consulting»

 

 

1) Проблемы с выделением частотного спектра останутся. Мне кажется, что эта проблема может решиться естественным путем, т.к. какое-то количество заявок сократится в силу того, что потенциальные заявители прекратят свое существование из-за банкротства. Радикально проблему можно решить на основе, например, аукциона.

2) Принцип, предложенный Ситниковым, является наиболее правильным. На торги нужно выставлять актив, а не частоты. Так, после получения лицензии операторам приходится заниматься расчисткой в течение 1,5 лет, что негативно сказывается на бизнесе компании. Поэтому решение этого вопроса по принципу «кто больше денег дал, тот и получил» является наиболее целесообразным. Подобная система реализована во многих странах, например, в Иране. Такое решение сделает систему выдачи частот более прозрачной.

3) Сейчас нельзя ответить, что будет с отраслью в связи с переменами, происходящими в ней. Государственная комиссия по радиочастотам была и остается частью системы регулирования, которая сложилась исторически.

4) Есть одна важная проблема, которую Госкомиссия не может решить, – отсутствие свободных частот в столице. На сегодняшний день с трудом можно представить столицу в мире, в которой отсутствуют 3G-сети. Безусловно, перемещение группировок космических спутников имеет важное значение. Но проблему с частотами в Москве нужно решать.

5) Не знаю.

---

 Владислав Кочетков, аналитик ИК «Финам»

 

 

1. Какого-то рывка ожидать не стоит. ГКРЧ будет рассматривать заявки в порядке поступления, стараясь работать максимально оперативно. Но даже в таком режиме мгновенно решить вопросы не получится. Скорее всего, «разбор завалов» завершится к концу года. С другой стороны, с учетом сокращения инвестиционных программ практически всех участников рынка, на нем это слабо отразится.

2. Это наиболее эффективный из всех возможных принципов распределения ограниченного ресурса. Он, скорее всего, будет реализован. Пока не совсем понятно, по какой именно модели будет работать ГКРЧ - будет ли объявляться конкурс на частоты, а потом собираться заявки участников, или же по мере накопления заявок между претендентами будет проводиться конкурс.

3. ГКРЧ продолжит играть одну из ключевых ролей на рынке. С учетом перспектив развития 4G, конверсии частотного спектра, комиссия сможет оказывать существенное влияние на развитие рынка. Конкурсная модель сделает ГКРЧ, скорее, независимым арбитром, чем активно вмешивающимся в процесс развития рынка игроком. Впрочем, ни один новый проект не сможет пройти мимо комиссии.

4. Принятие решения по количеству свободных частот в диапазоне 2,3-2,4 ГГц, что позволит более четко определить перспективы развития мобильного ШПД в России. Выделение частот под развитие мобильного телевидения. Определение порядка проведения конкурсов по распределению частот, что определит правила игры в отрасли на ближайшие годы.

5. Маловероятно. Это может негативно отразиться на решениях комиссии, которые могут приниматься в отрыве от приоритетов развития отрасли. Сама идея обсуждается, как минимум, с 2003 года. У нее всегда были и остаются влиятельные противники. ГКРЧ и сейчас учитывает интересы всех заинтересованных сторон, так что переподчинение отнюдь не гарантирует роста эффективности.

---

 

 

1. На прошедшем заседании ГКРЧ все заявки по ввозу оборудования были рассмотрены. По мнению Минкомсвязи, те частоты под сети, которые уже выделены, полностью покрывают потребности заявителей. Из-за «простоя» ГКРЧ, возможно, пострадают только те, кто собирался использовать частотный ресурс сугубо для повышения капитализации своей компании.

2. Жизнь показала, что конкурс - более эффективная и справедливая форма удовлетворения заявок, и при правильной организации дает, в т.ч., и экономический эффект. Принимаемые ГКРЧ решения должны быть публичными, носить обобщающий характер и пояснять условия по распределению частот. Ведь частоты необходимы в комплексе развития технологий.

3. ГКРЧ - это межведомственный коллегиальный орган, такой «коллективный» разум, учитывающий интересы всех участников рынка. Это хорошая структура для решения задач частотного регулирования с механизмом ответственности регулятора и балансом интересов всех участников рынка. В любой другой комбинации частотное регулирование может стать самоцелью.

 

4. Только итоги 2009 года могут определенно показать, какие решения ГКРЧ станут наиболее востребованными для рынка. Сейчас можно говорить лишь о некоторых из них. На наш взгляд, таковыми могут стать - переход на «цифру»,
«конкурсность» на выдачу «дефицитных» диапазонов частот и проведение конкурсов для технологий ШПД.

5. На наш взгляд, в условиях кризиса создание дополнительной структуры только усложнит работу ГКРЧ. Комиссия всегда находилась под руководством главы администрации связи и должна оставаться при министерстве, так как комплекс решаемых этой структурой вопросов (частоты, оборудование для услуг связи) должен быть в компетенции одного органа.