№30 В ФОКУСЕ: Интервью. Вячеслав Новиков, зампред комитета Совета Федерации по бюджету, председатель подкомиссии по связи комиссии СФ РФ по естественным монополиям. Законодательная частота

Екатерина Данилова

В ноябре важной темой в СМИ стало обсуждение решения правительства по поводу внедрения технологии WiMAX в 40 регионах РФ, развития 3G в Москве и будущего сетей четвертого поколения связи. И все было бы хорошо, если бы на пути поставленных задач не стояла пресловутая проблема частотного дефицита. Да и существующие задержки согласования вопроса высвобождения и конверсии радиочастотного спектра между различными ведомствами становятся камнем преткновения для телекоммуникационной отрасли. Эти темы затронули не только отраслевые ведомства и игроков рынка, но и законодателей. Появились новые предложения и законопроекты, которые предлагают отрасли решения поставленных задач руководством страны. Так, в Совете Федерации был разработан законопроект «Об использовании радиочастотного спектра в РФ». О нововведениях и тонкостях законопроекта мы поговорили с зампредом комитета Совета Федерации по бюджету, председателем подкомиссии по связи комиссии СФ РФ по естественным монополиям Вячеславом Новиковым.

- Вячеслав Александрович, какие проблемы в части высвобождения радиочастотного спектра в России повлияли на появление законопроекта?
- История появления законопроекта следующая. В 2006 году Совет Федерации (в лице подкомиссии по связи комиссии по естественным монополиям) заинтересовался вопросом, каким образом у нас идет конверсия радиочастотного спектра. Данные по спектру, которые находятся в гражданском использовании, не соответствовали мировому уровню и разнились по своим значениям. Нам хотелось понять, почему это происходит. Тем более, что отрасль телекоммуникации быстроразвивающаяся, которая задействует достаточно много людей: это рабочие места, налоговые поступления. Отрасль бурно развивается, и, казалось бы, мы должны быстро достичь технологического уровня западных стран, потому что нам, по сути, ничего не мешает. Единственный вопрос состоял именно в радиочастотном спектре. В процессе обсуждения этого вопроса выяснилось, что существует достаточно серьезная проблема взаимодействия с Министерством обороны и Министерством связи. Стало понятно, что проблему так просто решить не получится. Но в то же время в 2006 году вышло соответствующее поручение Президента РФ о том, чтобы все ключевые министерства, которые занимаются этим вопросом, согласовали план конверсии. Цель - привести ситуацию со спектром в нормальное русло. Конечно, достичь западного опыта за такой короткий срок вряд ли удастся, но определить, в каком направлении двигаться, необходимо. За 2006 год прошло три заседания, было предложено три проекта вместе с проектом Постановления правительства. Но это ничем не закончилось, и вместе с тем выяснилось, что денег нет. Был указан источник проведения конверсии (а это закупки вооружения), но денег там, естественно, не было, и никто не предполагал эти деньги туда направлять. Ситуация затихла… Затем в 2008 году опять появилось поручение Президента, опять состоялось заседания всевозможных рабочих групп. Соответствующие министерства выдали свои предложения для плана конверсии спектра, но он опять оказался несогласованным.

- И план опять лег в стол?
- Не то, чтобы лег в стол. Он продолжает фигурировать, сейчас он задействован. Вы знаете, что в последнее время, буквально два месяца назад прозвучало грозное напутствие Президента на предмет того, что нужно согласовать эти все позиции? Был дан срок в месяц. Месяц истекает, посмотрим, что из этого произойдет. У меня есть серьезное подозрение, что вряд ли так быстро удастся утвердить план конверсии. Более того, в свое время я сделал запрос в Минкомсвязи по поводу того, как же у нас распределены частоты. Они распределены по трем основным категориям частоты – это правительственная связь, совместное использование и гражданского назначениясвязь на совместное использование, связь гражданского назначения. Оказывается, что у нас на связь гражданского назначения отведено 0%.

- Говорили, что 3%...
- Говорили, что 9%, 12%...Но это не означает, что они отданы под гражданские нужды. Это связь совместного использования. Под нее даны 12% спектра, по самым оптимистичным оценкам до 30%. Но вы понимает, что такое совместное использование… Совместное использование означает разрешительную систему со стороны Минобороны с соответствующими выводами. То есть, как только заканчивается разрешение на присвоение частот, надо опять возвращаться к этому вопросу и проходить всевозможные согласования. Поэтому совокупность этих причин заставила нас прийти к вопросу «а как же это все устроено в мире?». Почему у них не возникает таких проблем, почему высвобождение спектра у нас происходит с таким трудом?

- Что удалось выяснить? Применим ли зарубежный опыт в России?
- Выяснилось (кстати, мы сначала хотели написать закон о конверсии радиочастотного спектра), что в большинстве стран мира существует базовый закон, который носит название «О радиочастотном спектре», где основные принципы использования частоты уже заложены, а все остальные отраслевые законы следуют за ним. Дело в том, что у нас в законе «О связи» есть несколько пунктов по использованию радиочастотного спектра. Но, с одной стороны, очевидно, что их просто недостаточно, их нужно систематизировать и ввести в одно пространство, а с другой стороны, необходимо принять несколько концептуальных положений, касающихся того, чтобы гражданское назначение получило свою долю спектра, сопоставимую с тем, что требуется обществу. Проанализировав ситуацию в мире, мы такой законопроект разработали. Было принято соответствующее решение Совета Федерации: мы провели конкурс, выбрали структуру, и эта группа разработала законопроект.

- Так что сегодня тормозит процесс по высвобождения радиочастотного спектра?
- Нет ведущей силы, нет органа, который персонально отвечает за распределение радиочастотного спектра. Создание единого органа – это и есть способствование ускорению процесса высвобождения и управления спектром. Нужна ключевая структура, отвечающая за перераспределение частот.

- Кто, по Вашему мнению, должен этим заниматься?
- Нужно создать орган, который будет заниматься стратегией развития в области радиочастотного спектра, распределением полос частот, конверсией и т.д. Самое главное состоит в том, что этот единый межведомственный орган, распределяющий частоты, не должен носить коллегиальный характер, когда каждое министерство и ведомство, будь то ФСО, ФСБ, Министерство обороны, имеет, грубо говоря, в своей части неограниченные полномочия, мотивируя секретностью. Новый орган должен подчиняться Правительству, и это разумно. Все отраслевые структуры будут обращаться туда, если необходимы полосы частот.

- Возникали ли в этой связи какие-либо дискуссионные моменты?
- Да, возникали. Ведь существует уже сложенная система, менять ее - означает вносить новшества, и изменение структуры связано, в первую очередь, с временными потерями. Кроме того, мы хотим расписать принципы распределения радиочастотного спектра, чтобы этот процесс не затягивался. Предполагается, что до 2014 года на гражданское предназначение должна отойти как минимум четверть спектра, а до 2016 года – половина. Это, конечно, не показатели западных стран, но серьезное продвижение в части перераспределения частот.

- Предусматривается ли плата за частоту со стороны госучреждений и частных структур?
- Безусловно, очень важно установить принцип «платности», при этом он должен касаться не только частных компаний, но и государственных структур, например, Министерства обороны, с тем, чтобы люди понимали, что за использование этого ресурса нужно платить, а, следовательно, резко уменьшить желание удержать его на всякий случай. Причем плата за него должна быть установлена на современных экономических условиях.

- А как же безопасность страны?
Безусловно, приоритет национальной безопасности должен быть соблюден. Но он достигается другими средствами. Спектр должен распределяться для госнужд, но государство должно за него платить. Следующий важный момент – предполагается создать федеральную базу радиочастот с тем, чтобы она была открыта для всех. Это база должна быть актуализирована, должна регулярно обновляться. И тогда общественность будет знать, как распределен спектр в государстве и насколько рационально он используется.

- В какой период актуально обновление для базы?
- В законопроекте сроки пока не прописаны. Но я предполагаю, что это должно происходить ежегодно. Стоит отметить, что часть статей нашего законопроекта имеет достаточно стандартный характер. Она посвящена государственному контролю эффективности использования радиочастотного спектра. Также ряд статей посвящен распределению полномочий между различными органами власти, использованию различных РЭС и многому другому.

- Как Вы оцениваете работу регулятора в этом контексте?
- Меры, предпринимаемые регулятором, к сожалению, пока не приводят ни к чему. Так, плата за частоты, которая предполагается нашим проектом, поспособствует решению данной проблемы. Тем более, вы знаете, что операторы готовы платить за конверсию, за выделение частотного спектра именно в той части, которая нужна им. Дело остается за деталями. В частности, определение этой цены, поскольку у нас спектр не является предметом собственности и в этом смысле он не включен в гражданский оборот. Но цена за спектр должна быть предметом каких-то договоренностей, определенных методик, по которым эта стоимость должна определяться. Конверсия – это очень затратное дело. Необходимо закупить оборудование для высвобождения частотного ресурса, переходить на новые подходы и технологии для того же самого военного ведомства, это вещь достаточно затратная. Когда мы проводили круглый стол, нам было сказано следующее: «Дайте нам деньги, мы проведем конверсию».

- Как Вы относитесь к предложению «большой тройки» провести конверсию частот за свой счет? Насколько это эффективно?
- Совершенно очевидно, что представители «большой тройки» могут выделить ресурсы на проведение конверсиипровести конверсию. Деньги в этой сфере вращаются достаточно серьезные. Однако они предлагают это сделать не в форме благотворительности. Понятно, что у них есть проекты, под которые необходимы определенные полосы радиочастот. И эти полосы будут выделены, но это уже будет не совместное использование, когда частоты могут быть возвращены назад. Думаю, что они будут готовы платить разумную цену в соответствии с экономикой проекта за использование этих частот, которые выделены под гражданское использование. Понятно, что к этому вопросу здесь нельзя подходить с неэкономических позиций, как, например, в США продали кусок спектра за $20 млрд. Должны быть выработаны новые методики определения этой цены.

- На чем была основана критика Минкомсвязи и силовых ведомств в адрес проекта?
- Она основана на следующем – нельзя разрушать существующую систему принятия решений. Эта система разработана давно, уже определены принципы взаимодействия между разными ведомствами, они привычны и понятны. Минкомсвязи и силовые ведомства считают, что в рамках нынешней ГКРЧ можно решить все вопросы, и никакой новый подход не нужен. Они апеллируют к тому, что Президент дал четкие указания по работе в этом направлении, а мы, по их словам, вмешаемся в их структуру. Если предложенный нами законопроект будет принят, он будет рушить существующую структуру, которая хоть с пробуксовываниями, но работает. Затем возникнет неразбериха, которая повлечет затяжки по времени, результат получится не тот, на который мы рассчитывали. Однако хочу отметить, что во всех зарубежных странах управление радиочастотным спектром находится в руках одного органа, который напрямую подчинен правительству.

- В целом, на Ваш взгляд, телекоммуникационное законодательство нуждается в комплексном изменении?
- Да, безусловно, этим нужно заниматься. В свое время я был сторонником этого подхода. Когда был принят закон «О связи», предлагали принять мораторий на его изменение, потому что это новая сфера, нужно наработать практику и понять, где находятся узкие места. Но я все-таки считаю, что закон о радиочастотном спектре должен быть принят. Его необходимо принять, чтобы зафиксировать именно этот проблемный момент. А дальше нужно модернизировать законодательство, которое касается телекоммуникационного сектора в целом.

- Как Вы можете оценить развитие ИКТ в России по сравнению с западным опытом?
- Давайте рассмотрим простой вопрос, имеющий за собой десятилетнюю историю, связанный с «Электронным правительством». Была программа, которую изначально курировалась одним ведомством. Я не беру в расчет сейчас программу «Электронная Россия». Меня смущает даже такая простейшая вещь, как документооборот. Мы не имеем единых стандартов. У нас каждая структура, каждое ведомство создает свою систему абсолютно несогласованную между собой. Например, чтобы министерство могло бы общаться с органом исполнительной власти субъекта федерации, для этого нужно переделывать все программное обеспечение, потому что работа ведется по разным стандартам.

- Значит, получается, что в России ситуация далеко не самая лучшая?
- Она просто очень и очень плохая! И в этой связи необходимо, в том числе, изменение законодательства. Это то, о чем мы говорили. Причем необходимо комплексное изменение в очень многих областях. При этом стоит сказать, что у нас нет закона об Интернете.

- Что касается закона об Интернете – это отдельный момент. Очень трудно контролировать то, что происходит в Интернете.
- Почему закон об Интернете – это сразу означает контроль над Интернетом. Вовсе нет! Например, интернет-магазины, в которых обращается большое количество ресурсов… Как в этом случае гражданин защищен от обмана? Вот гражданин перечислил по web-money средства, имеет ли он гарантию, что они дойдут до адресата? У нас нет закона, который защищает права гражданина в этом ключе. То есть здесь речь идет не о запретительных мерах, а о защите прав граждан. В этом контексте мы говорим о правовом регулировании в сфере защите граждан.

- Какой прогноз по поводу развития технологии WiMAX и LTE в России Вы можете дать на ближайшее время?
- По поводу перспектив развития данных технологий не раз говорил Президент. Эти технологии должны, безусловно, активно развиваться. То, что Президент называет «информационным обществом», подразумевает развитие сетей следующего поколения, а также WiMAX. И я надеюсь, что программа принесет плоды.

- Если законопроект Совета Федерации будет принят, можно ли говорить о конкретных сроках приведения в жизнь новых технологий?
- Данный законопроект находится в двух ведомствах по принятию решений. С одной стороны, это политическая воля руководства страны, а она есть, а, с другой стороны, это законодательное закрепление. Так, условно говоря, если закон будет принят до средины следующего года, ситуация изменится в 2011 году. У нас есть умные толковые люди, политическая воля и технологии, которые нужно осваивать, есть инструментарий (РЭС необходимого качества), словом, есть все для того, чтобы реализовать задуманное.

Беседовали Екатерина Данилова,
Михаил Черкасов