№26 ЗА И ПРОТИВ: Состоится ли реорганизация Минкомсвязи?

В газете «РБК Daily» от 13 мая 2009 года, со ссылкой на агентство Regnum, была опубликована статья, содержащая информацию о готовящейся реорганизации Минкомсвязи. С подачи центральных СМИ новость активно обсуждается в различных кругах общества. Журнал «Современные телекоммуникации России» предложил, в свою очередь, двум независимым экспертам прокомментировать данный вопрос в рамках новой рубрики «За и против».

Стоит заметить, что слухи о возможном прекращении деятельности Минкомсвязи не новы, впервые о реорганизации заговорили сразу после смены правительства. Остроту придало назначение на пост министра Игоря Щеголева. Новая команда заявила о приоритетах проводимой политики: решение проблем, существующих в подведомственной отрасли и тормозящих ее развитие.
Суть последней новости состоит в том, что указ президента о ликвидации Минкомсвязи в правительстве якобы уже подготовлен. После того, как документ вступит в силу, полномочия, на данном этапе сосредоточенные в Минкомсвязи, перейдут к нескольким отдельным ведомствам. В частности, предполагается, что Минэкономразвития будет контролировать проект по созданию «Электронного правительства», Министерство образования и науки возьмет на себя осуществление блока задач инновационной политики, все вопросы, касающиеся массовых коммуникаций и развития СМИ, будут решаться созданным Федеральным агентством по массовым коммуникациям.
По данным того же агентства Regnum, целесообразность ликвидации министерства обусловлена также тем, что Минкомсвязи является последним «отраслевым ведомством», что вступает в противоречие с принципами организации федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, на данный момент под контролем Минкомсвязи находится слишком много задач, из-за чего оно не справляется с рядом важнейших функций. Напомним, что Министерство связи и массовых коммуникаций было создано в результате реорганизации Министерства информационных технологий и связи, а функции контроля над СМИ, до передачи их новому государственному подразделению, осуществлялись Россвязьохранкультурой. Агентство Regnum подкрепляет опубликованную информацию критикой в адрес регулятора по вопросу реализации проекта «Электронного правительства»: в совместном докладе, подготовленном Институтом современного развития (ИНСОР) совместно с Институтом развития информационного общества приводится следующая статистика: проект был запланирован к сдаче в 2010 году, при этом в 2005 году РФ занимала 50-е место из 192 стран по уровню готовности к электронному правительству, а в 2008 году опустилась на 60-е место.

«За»

Эдуард Бабанов, адвокат Коллегии адвокатов г. Москвы «Барщевский и партнеры»

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации было создано Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 путем преобразования Министерства информационных технологий и связи РФ. Этим же Указом ему переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере массовых коммуникаций и средств массовой информации (в том числе электронных), которые были «отобраны» у преобразуемого Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации (стало Министерством культуры РФ).
Несмотря на то, что ведомства, занимающиеся вопросами государственного управления в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций довольно нестабильны, подвержены частым реорганизациям, а также изменениям в распределении полномочий, в этот раз, насколько мне известно, никакой реорганизации не предвидится.
Вместе с тем, воспользуюсь случаем и скажу, что, на мой взгляд, Минкомсвязи в нынешнем варианте объединяет в себе довольно странный конгломерат полномочий. Существует два принципа деления компетенции между органами государственного управления: отраслевой и функциональный. При делении по отраслевому принципу орган исполнительной власти осуществляет государственное управление в определенной отрасли «от начала до конца», независимо того, каков предмет регулирования. При функциональном (межотраслевом) – орган государственной власти осуществляет руководство по отдельным вопросам, имеющим общий характер для всех или многих отраслей хозяйства и социально-культурного строительства общества.
Очевидно, что второй принцип является более предпочтительным, поскольку он исключает дублирование в разных ведомствах подразделений, занимающихся регулированием одних и тех же предметов. К его недостаткам я бы отнес сложность практической реализации. Он требует от чиновника ориентации на нормы права, а не на осознание того, что он является хозяином в своей отрасли и может командовать в ней чем угодно.
Первоначально, при проведении административной реформы, планировалось перейти именно к функциональному принципу в соединении с отраслевым в том случае, если это обусловлено спецификой соответствующих секторов государственного управления. Однако, на практике, отраслевой принцип оказался довольно живуч.
Более того, ряд министерств соединяет в себе регулирование отраслей, никак не связанных друг с другом. Так, Минкомсвязи является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и регулированию в сфере информационных технологий (включая использование информационных технологий при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечение доступа к ним), электросвязи (включая использование и конверсию радиочастотного спектра) и почтовой связи, массовых коммуникаций и средств массовой информации, в том числе электронных (включая развитие сети Интернет, систем телевизионного (в том числе цифрового) вещания и радиовещания и новых технологий в этих областях), печати, издательской и полиграфической деятельности, обработки персональных данных. Минкомсвязи также выступает в качестве почтовой администрации Российской Федерации и выполняет функции администрации связи Российской Федерации при осуществлении международной деятельности в области связи.
На сегодняшний день наряду с такими сугубо техническими сферами как установление требований к построению сетей связи, нумерации и защите сетей связи от несанкционированного доступа, использования радиочастотного спектра, порядка пропуска и маршрутизации трафика, Минкомсвязи осуществляет регулирование порядка приема и передачи почтовых отправлений и денежных средств между организациями почтовой связи, порядка выдачи разрешений на распространение продукции зарубежных периодических печатных изданий, разрабатывает нормативы частоты сбора из почтовых ящиков письменной корреспонденции, обеспечивает максимальную доступность для населения страны социально значимого пакета телерадиопрограмм, осуществляет защиту интересов государства в области авторского права и смежных прав, обеспечивает участие российских средств массовых коммуникаций в формировании положительного имиджа Российской Федерации (в том числе инвестиционного) за рубежом.
Каким образом связаны эти функции и зачем они объедены под крышей одного министерства, для меня остается загадкой. Поэтому реорганизация Минкомсвязи не помешала бы. И, естественно, она не должна быть привязана к конкретным личностям, пусть даже это будет министр.

«Против»

Геннадий Сменцарев, генеральный директор ООО «Компания МИС-информ»

Процесс перманентной реорганизации регулятора является одной из характерных черт российской телекоммуникационной отрасли последнего десятилетия, поэтому сообщение, появившееся в агентстве Regnum, не вызвало бы никакого удивления, если бы речь в нем не шла о полной ликвидации Минкомсвязи РФ. Философская наука (и не только ее марксистко-ленинская часть) учит нас, что форма объектов окружающего бытия должна соответствовать их внутреннему содержанию, а несоответствие является одной из предпосылок, способствующих революционным изменениям бытия. Поэтому достижение соответствия между формой и содержанием является одним из важных факторов обеспечения стабильного эволюционного развития. Но неужели положение отечественного регулятора на российском телекоммуникационном рынке в последнее десятилетие таково, что очередная его реорганизация сразу же вызывает необходимость готовиться к следующей реорганизации? Или наш рынок развивается «впереди планеты всей» и показывает пример остальному миру, как должна развиваться технологически передовая экономика? Странно, почему ничего не слышно о реорганизациях американской Federal Communications Commission? Может быть, общественные отношения в сфере телекоммуникаций там являются настолько отсталыми по сравнению с российскими, что они повсеместно используют разработанные нами технологии и бизнес-модели, ориентируясь на уже отлаженные и проверенные технологические и бизнес-механизмы, что не требует кардинальных изменений в сфере регулирования общественных отношений в информационно-коммуникационной сфере? Или, напротив, правовая база деятельности FCC настолько фундаментально проработана и реализована на практике, что позволяет не реагировать ни на какие конъюнктурные действия различных лоббистских групп? Как показывает практика предыдущих реорганизаций российских регулирующих телекоммуникационных органов, каждая такая реорганизация не просто требует определенных финансовых затрат (хотя бы на замену бланков), но и - в определенной мере - парализует деятельность регулятора на несколько месяцев, когда операторам не выдаются лицензии, не распределяются частоты и т.п. Но это все полбеды. Главный вопрос заключается в следующем: если Минкомсвязи РФ действительно предусматривается ликвидировать, а на его месте создать несколько узкоспециализированных ведомств, то кто будет отвечать за регулирование общественных отношений в отрасли в целом? Ведь, несмотря на ее определенную фрагментацию по сегментам, связанную с различием используемых технологий и разнообразием предоставляемых услуг, отрасль остается достаточно целостным сегментом экономики, что обусловлено единством лежащего в его основе предмета деятельности – передаче информационных сигналов. И вычленение из общей сферы регулирования этой деятельности, например, инновационной компоненты выглядит труднообъяснимым и немотивированным ни логически, ни технологически.