№26 ПРОГНОЗ: Ремиссия хронической реформы. Год работы Минкомсвязи РФ: результат – положительный

Глеб Пыжов

Начну я, пожалуй, с последнего крупного отраслевого события - выставки «Связь-Экспокомм 2009». В 2008 году впечатление от выставки было самое что ни на есть похоронное - казалось, что юбилейная 20-я выставка станет последней в своей истории, а заполонившие ее территорию «китайские кварталы» явно говорили о том, кто сейчас лидер в борьбе за массового потребителя телекоммуникационного оборудования. Без «чайна-тауна» не обошлось и в этом году, но, тем не менее, выглядел «Связь-Экспокомм 2009» вполне достойно. Что стало тому причиной - активная ли поддержка Минкомсвязи, мировой кризис, когда каждую потраченную копейку нужно оправдывать, а потому и участники, и организаторы так «расстарались», - это не важно. Важно то, что одно из крупнейших отраслевых событий продолжает жить, фактически воскреснув из уже почти небытия. И заслуга Минкомсвязи в этом, несомненно, есть: выставку - поддержали, крупных участников, которые в этом году в основном появляться на «Связь Экспокомме» не планировали, - уговорили, первые лица Минкомсвязи в лице самого министра и его заместителей на выставке присутствовали и с ее участниками общались. Не говоря уж о том, что программа работы выставки в 2009 году была крайне насыщенна и полезна – это отметили практически все ее участники. Ну а показатель резко возросшего рейтинга выставки – посещение ее Президентом РФ Д.А. Медведевым: такое событие произошло вообще впервые за всю историю «Связь Экспокомма».

Правила игры

Министерство связи и массовых коммуникаций работает уже год в почти полностью обновленном составе - и, думаю, что пришла пора дать первые оценки работы «команды Щеголева». В мае 2008 года смена руководства министерства происходила в условиях, когда большая часть работы по реорганизации министерства связи в свете проходящей административной реформы была проведена. Оценки деятельности предыдущего министра Л.Д. Реймана и его команды могут быть самыми различными, но то, что «в наследство» И.О. Щеголеву досталась весьма крепкая и логично скроенная структура с четко поделенными полномочиями, сомнению не подлежит.
Что нужно любой экономической отрасли от регулятора? Давайте попробуем представить это на очень простом примере - на примере детской песочницы (тем более, что образ этой самой пресловутой «песочницы» среди связистов невероятно популярен: в «песочницу» пускают или не пускают, «куличики» ломают или же, наоборот, строят и т.д.). Всем посетителям песочницы нужны, по большому счету, две вещи: чтобы был песок, которого хватает всем участникам, по возможности, без продуктов жизнедеятельности окрестных кошек и собачек, и чтобы большие «куличикостроители» не обижали маленьких. И первое, и второе в большинстве случаев обеспечивается взрослыми, функция которых, собственно, и сводится к этим двум задачам. Количество и цвет совочков, лопаток и формочек, их ассортимент, а также форма одежды являются внутренним делом «песочного» коллектива: если нет формочек, и кривые и косые куличики лепятся руками, то играть с таким вот строителем вряд ли кто-то будет.
И вот что интересно: в телекоммуникациях у нас ситуация практически один в один с песочницей. За «песок», т.е. за распределение ресурсов отвечают Россвязь, Роскомнадзор и ГКРЧ, за то, чтобы большие маленьких не обижали – Роскомнадзор непосредственно от Минкомсвязи, а также Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по тарифам. Другие специфические задачи распределены между тремя агентствами – Россвязью, Росиинформтехнологиями и Роспечатью,
И все – министерству остается нормативно-правовая деятельность и, фактически, представительские функции. Собственно, к своему расформированию в свете административной реформы Мининформсвязи было готово еще в прошлом мае: почти все отраслевые министерства к тому моменту уже были упразднены, а те крупные проекты, которые на тот момент вело министерство связи, без особого ущерба могли быть переданы другим ведомствам (замечу, кстати, что в других странах проекты типа нашего «электронного правительства» обычно курируют сотрудники тех структур, которые эти проекты у себя внедряют). Кроме того, слишком уж разными вопросами занимаются сотрудники министерства, курирующие цифровое телевидение, и те, кто по долгу службы занимается проблемами сельской почты – а ведь и то, и другое сегодня относятся к ведению Минкомсвязи (дополнительно еще вопросы авторских прав: борьба с информационными пиратством, проблемы СМИ и т.д.).

Нормативно-правовое наследие

Причины, по которым министерство связи продолжает существовать, весьма разноплановы. Досужие домыслы о том, кто и как хочет поделить «бюджетоемкие» проекты министерства, оставим блоггерам. А вот бурная нормативно-правовая деятельность шла в телекоммуникационной отрасли последние несколько лет и количество изданных документов – положений, правил и пр. – огромно. Задача Минкомсвязи в этой области сводится, в первую очередь, к упорядочиванию этой массы документов, нахождению в них ошибок и несоответствий, в общем, «к совершенствованию отраслевой нормативной базы». За решительное реформирование нормативно-правового «наследия» взялся заместитель министра связи и массовых коммуникаций Наум Мардер. Три межоператорские рабочие группы, созданные в Ассоциации документальной электросвязи еще осенью 2008 года, призваны помочь ему в этой деятельности. Но, как известно, перестраивать гораздо сложнее, чем строить заново, и по документам, которые вызывают наибольшее количество вопросов у операторов (Правила присоединения и взаимодействия сетей электросвязи и Правила государственного регулирования цен на услуги присоединения и пропуска трафика, оказываемые существенными операторами) работы до сих пор не начались, насколько я могу судить из информации, предоставляемой самими рабочими группами.

Кто виноват? Что делать?

Некоторое время назад в сети вновь появилась информация (или дезинформация?) о том, что Минкомсвязи в ближайшее время будет упразднено. Как я уже упоминал выше, такой оборот событий может быть вполне логичен: административная реформа подразумевает упразднение отраслевых министерств и передачу их практических функций службам и агентствам, что произошло еще, по сути, при предыдущем министре. Но вот причины, по которым министерство может быть расформировано, выглядят на этот раз совсем уж фантастическими. Давайте рассмотрим их и заодно проанализируем, с чем министерство за год справилось, а с чем нет.
Критическую ситуацию с формированием «электронного правительства» в России ставить в вину Минкомсвязи и лично министру нельзя. Ведь дело не в наличии или отсутствии у госструктур веб-сайтов и баз данных, а в преодолении ведомственной разобщенности. И решение этой проблемы лежит вовсе не в технологической, а в законодательной плоскости. Чтобы всерьез говорить об «электронном правительстве», необходимо принять целый комплекс нормативных актов, начиная с законов и заканчивая ведомственными приказами, которые запрещали бы любой государственной (муниципальной) организации требовать от заявителя любую информацию, являющуюся объектом деятельности любой другой государственной (муниципальной) организации. Также необходимо установить жесткую персональную ответственность руководителей и чиновников всех рангов, вплоть до немедленного увольнения, за нарушение этого запрета, равно как и за нарушение установленных законами и регламентами сроков (кстати, эти сроки во многих случаях и так неоправданно велики и требуют пересмотра). И Минкомсвязи вполне могло бы стать структурой, объединяющей весь этот сложный процесс, но, повторюсь, только при соответствующей законодательной базе и жестком контроле за ее исполнением. Но для этого нужна политическая воля. Без нее все попытки «информатизации», «электронного правительства» и прочие благие инициативы так и останутся красивыми проектами на бумаге.
Цифровое телевидение - еще один повод для «наездов». И тоже, в общем-то, совершенно несправедливый: можно принимать любые концепции, разрабатывать и использовать самые современные технологии, но пока не будет решен основной вопрос – а каким, собственно, образом население перейдет к благам цифрового телевещания, и кто за эти блага будет платить, проект по внедрению цифрового ТВ обречен на обсуждения, обсуждения, обсуждения… Потому как в регионах те, кто готов за качественное телевидение платить, давно уже «цифровизировались» благодаря проектам вроде «Триколор ТВ», а все остальные самостоятельно и за свои деньги приставки для цифрового телевидения покупать не будут. И решение этого социального вопроса явно не в компетенции Минкомсвязи.

«Отрасль продолжает набирать вес»

Что касается объединения в одном ведомстве связи и массовых коммуникаций, то я выскажу несколько крамольную мысль: связь уже объединяли с транспортом в 2004 году – не получилось. И сейчас мне такое объединение тоже кажется искусственным: массовые коммуникации – вещь, по большому счету, идеологическая, а связь – это технологии. Впрочем, телекоммуникационная отрасль обладает поразительной жизнестойкостью и способностью расти и развиваться в любых условиях, и даже вовсе без вмешательства регулятора. А при вполне адекватной позиции Минкомсвязи, которую мы сегодня наблюдаем, серьезных проблем у отрасли быть не должно. На расширенной коллегии Министерства связи и массовых коммуникаций РФ, которая прошла в рамках выставки «Связь-Экспокомм 2009» заместитель председателя правительства РФ Сергей Иванов сказал, что «в целом деятельность министерства заслуживает положительной оценки», и я, пожалуй, с ним соглашусь.
 

1. Что изменилось в системе регулирования отрасли? Какие результаты эти изменения могут дать в среднесрочной перспективе?

Собственно говоря, за прошедший год не изменилось ничего. Ожидалось, что будет наведен некий порядок в том огромном количестве документов, которые принимало предыдущее министерство, что будут упразднены некоторые вызывающие наибольшее количество вопросов объекты вроде «операторов внутризоновой связи», но за год этого не произошло.

2. Насколько оправдались ожидания от объединения в одно ведомство связи и массовых коммуникаций? Не ожидаете ли Вы скорого разъединения?

В 2004 году связь уже объединяли с транспортом, потом как-то все вернулось на круги своя. В этот раз связи попытались придать некую «идеологичность» - ну нет этого в телекоммуникациях, связь - это, в первую очередь, технологии. К тому же, очень высока вероятность того, что министерство связи и массовых коммуникаций вообще будет упразднено – об этом говорит логика административной реформы.

3. Насколько эффективными окажутся созданные многочисленные советы и рабочие группы? Свидетельствуют ли они об «открытости» регулятора к диалогу?

В отношении этих образований я настроен был с самого начала довольно скептически: отрасль связи все это проходила неоднократно, и ни разу, ни по одному мало-мальски существенному вопросу мнение общественности и представителей отрасли учтено не было. Так происходит и сейчас: существуют рабочие группы, которые что-то обсуждают, вносят некие предложения, но за полгода их работы реально одобрен был блок не слишком значительных поправок к Закону «О связи» и ряд изменений в отраслевых документах (на сегодняшний день подготовлен Проект ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам связи»). Эти поправки, не спорю, полезны, но их реальное влияние на развитие отрасли совершенно не сопоставимо с теми усилиями, которые для разработки и проведения этих поправок предпринимаются.

4. Сможет ли «команда Щеголева» справиться со всеми объективными и субъективными последствиями кризиса?

Телекоммуникационная отрасль, вообще-то, отличается крайней «живучестью». Поэтому, думаю, кризис российские телекомы в основном переживут успешно, вне зависимости от того, какие действия будет предпринимать министерство.

5. Каких кадровых решений на разных уровнях Вы ожидаете в краткосрочной и среднесрочной перспективе?

Про краткосрочную перспективу говорить не имеет смысла - от того, что один чиновник сменит другого, ничего в отрасли не изменится. А что касается более далеких перспектив, то, думаю, что очередная реформа министерства не за горами, правда, не к лету, как прогнозируют некоторые аналитики, а все-таки ближе к зиме, когда, вероятно, будут завершены проекты, начатые еще предыдущей командой.
 

Алексей Кондрашов, исполнительный директор аналитической компании Direct INFO

1. На данном этапе, когда пересмотр ценностей еще только идет, о конкретных изменениях говорить рано. Однако первые положительные тенденции уже наметились, например, в области IP-телефонии. В целом, работа регулятора стала более прозрачной, что можно заметить на примере процедуры выделения частотных диапазонов.

2. Смотря, какими эти ожидания были. На мой взгляд, ничего выдающегося в этом вопросе не произошло. Решение об объединении, в конечном счете, является логичным и вполне себя оправдывает. В ситуации наличия ряда проблем ходят слухи о возможном расформировании Минкомсвязи, однако это, как мне кажется, маловероятно.

3. Работа созданных при министерстве советов и рабочих групп является, безусловно, эффективной. Очевидно, что сейчас в министерстве гораздо больше прислушиваются к многочисленным операторам и вырабатывают нормативные акты и поправки именно согласно их актуальным запросам. Подобные стремления наблюдались и раньше, но в меньшей степени.

4. Я думаю, серьезных проблем по преодолению последствий мирового финансового кризиса у новой команды министерства не будет. Конечно, ситуация в контролируемой Минкомсвязи сфере остается достаточно сложной, но министерству, как мне кажется, вполне по силам с ней справиться.

5. Без комментариев.

Дмитрий Морозов, партнер «Коминфо Консалтинг»

1. В первую очередь, хочется отметить готовность регулятора приступить к решению давно накопившихся проблем. В качестве примера можно привести решение по MVNO. От первого «подхода к снаряду» до готового документа прошло менее полугода. Если и в дальнейшем регулятор будет столь оперативен, мы увидим и решение по НДД и переносимость номеров и др.

2. Операторы связи в своем развитии приближаются по своей сути к медиа-каналам. В этом свете объединение ведомств выглядит вполне логичным. Может быть данное решение немного опережает состояние дел в отрасли, но открывает дополнительные перспективы и возможность сделать регулирование взаимоувязанным. Надеюсь, разъединения не последует.

3. Еще раз приведу пример с MVNO. Быстрый и качественный результат подтверждает эффективность рабочих групп, позволяющих провести обсуждение и подготовку проекта приказа с учетом мнений экспертов. Данный формат - шаг регулятора навстречу участникам рынка.

4. «Команде Щеголева», в определенной мере, повезло по сравнению с другими ведомствами. Отрасль связи и массовых коммуникаций менее подвержена ударам кризиса, что в купе с более открытыми форматами работы позволяет надеяться на успешное преодоление кризисных явлений.

5. В первую очередь, я ожидаю завершения работы по определению стратегии «Связьинвеста» и начало ее реализации, что может привести к ряду изменений в составе «Ростелекома» и МРК.

Владислав Кочетков, аналитик ИК «Финам»

1. Были озвучены некие общие принципы нового регулирования отрасли, но они еще не переросли в конкретные действия. Настрой новой команды применительно к телекоммуникационной отрасли можно назвать более либеральным, «равноудаленным». Минкомсвязи приходится взаимодействовать с жестко настроенными силами, да и кризисные условия повышают риски изменений.

2. Разъединение кажется маловероятным. Современные медиа - это продолжение телекоммуникаций. При этом министерство, как иногда кажется, обращает больше внимания именно на СМИ, а также пограничные сегменты. Объединение регулирующих функций вполне логично. Создание отдельного министерства информации может вызвать негативную реакцию.

3. Сейчас об этом говорить еще рано. Министерство показывает, что ему нужна обратная связь, что оно готово учитывать мнения участников рынка. Это позитивно. Однако далеко не все решения зависят от позиции Минкомсвязи. Характерный пример - конверсия частот. Благие намерения и готовность слушать рынок есть, а ресурса для изменений нет.

4. «Команда Щеголева» во время кризиса заняла правильную позицию поддержки участников рынка, защиты их интересов. Министерство делает ставку на развитие внутреннего производства, работает с зарубежными инвесторами. Это создает хорошие предпосылки для решения кризисных проблем, но инициативы нужно продвинуть дальше бумажного уровня.

5. Основное направление понятно - замена руководящих кадров в МРК, их подгонка под новую команду «Связьинвеста» и концепцию реформирования государственного холдинга. На уровне самого министерства, как мы ожидаем, существенных изменений не будет. В него возможен приход людей из частного бизнеса, но, скорее, на консультационные позиции.

Ирина Скворцова, аналитик ИК «Атон»

1. Отрасль стала более регулируемой, чем была при старом министерстве. Сейчас Минкомсвязи осуществляет тщательный надзор за тарифной политикой фиксированных и мобильных операторов, как в отношении регулируемых и нерегулируемых услуг. Часть мер может сделать рынок более прозрачным, в частности, введение нового порядка выдачи лицензий было очень позитивно воспринято операторами.

2. Объединение ведомств произошло на фоне смены руководства, поэтому трудно судить об эффективности непосредственно объединения. Нарекания в сторону нового ведомства звучат часто касательно проекта «электронное правительство», создания технопарков. С другой стороны, это связано с проблемой расставления приоритетов. Объединение было целесообразным ходом, так как отрасли смежные.

3. Для решения той или иной проблемы создание советов и рабочих групп – необходимый шаг. Избрание такого метода свидетельствует о том, что регулятор нацелен найти решение и открыт к диалогу. Зачастую, проблема со стороны телекоммуникационных компаний видна более явно, чем со стороны министерства, и тогда поиск решения становится более эффективным и кооперативным.

4. Перед новой командой стоит непростая задача: необходимо помочь отрасли справиться с кризисом, учитывая интересы конечного потребителя. Давление на компании связи неприемлемо, и необходимо искать компромисс. Пока нельзя сделать выводы, справится или нет, так как неизвестно, насколько затянется кризис. Сейчас отрасль себя чувствует стабильнее, чем многие другие в стране.

5. В текущий момент кардинальные кадровые перестановки делать нецелесообразно, новые пертурбации в отрасли затормозят работу ведомства, придется замораживать проекты. Возможны кадровые пополнения из частного сектора или точечные замены, но не повсеместные. Текущие руководители Минкомсвязи останутся во главе ведомства как минимум до стабилизации экономики.