Регулирование отрасли: итоги и перспективы

Связь в России всегда лежала на пересечении путей развития технологий и заботы о сохранении национальной безопасности. Соответственно, регулированию этой отрасли исторически придавалось не меньшее значение, чем упрочению оборонной мощи государства. В разные годы векторами развития отрасли связи становились либо технологические факторы, либо факторы обеспечения государственной безопасности. Между этими составляющими успешности отрасли связи приходилось балансировать чиновникам, осуществляющим контроль над отраслью связи. На фоне недавно произошедших перемен в российской исполнительной власти имеет смысл оценить, какой след оставили в истории развития отрасли связи структуры, занимавшиеся ее регулированием в течение последних 10-15 лет и люди, руководящие этими структурами.

Оставив за кадром советский период, упомянем лишь о том, что регулированием отрасли связи в те годы занималось соответствующее министерство, которому подчинялись минсвязи республик СССР. Владимир Булгак, ставший первым министром связи Российской Федерации, возглавлял сначала минсвязи РСФСР. «Эпоха Булгака» длилась достаточно продолжительное время - с 1990-го по 1997 год. Сложности «лихих 90-ых» в полной мере ощутила и отрасль связи, и люди, которые ею управляли. О Владимире Булгаке в роли министра связи говорят как о реформаторе, внесшем большой вклад в перестройку отрасли. Собственно говоря, перестраивать ее начал именно он. На первом этапе реформы российской связи были созданы базовые телекоммуникационные системы, в которых, согласно источникам в Минсвязи, были использованы последние достижения техники. Г-н Булгак являлся сторонником перехода на поминутную оплату местных телефонных разговоров: соответствующей техникой была к 1996 году оборудована почти треть российских номеров. Зарплата связистов при его руководстве министерством перешла с семнадцатого места на четвертое. Люди, которые пришли в регулирование связи позднее, в числе плюсов его управления министерством отмечали резкий рост статуса отрасли, которая до Булгака - в советские времена – «занимала промежуточное положение между прачечной и химчисткой».

После реорганизации Правительства РФ в 1997 Владимир Булгак был освобожден от обязанностей министра связи РФ и получил назначение заместителем Председателя Правительства РФ по науке и технологи. (Дополнительно отметим, что в дальнейшем он стал министром науки и технологий РФ, а в 1999-2000 гг. был председателем совета директоров «Связьинвеста»). Само министерство было преобразовано в Госкомитет по связи и информатизации. Возглавил его Александр Крупнов, ранее – первый зам Булгака. Предполагалась, что новая структура должна была в качестве первоочередной задачи решить вопросы эффективного применения и регулирования созданной ранее усилиями минсвязи транспортной среды. Кроме того, новое время требовало другого подхода к сфере информатизации. Альянс связи и информатизации должен был привнести в общую копилку российской экономики дополнительные положительные аспекты. Надо отметить, что г-н Крупнов сохранил и упрочил существовавшую ранее структуру, кадровый состав ведомства также оставался стабильным. Госкомитет продолжил разработку и реализацию рыночных реформ в области связи. Также в августе 1998 года Крупнов стал заместителем руководителя коллегии представителей государства в «Связьинвесте», в ноябре – ее председателем. Его руководство отраслью совпало со временем, когда мир заговорил о надвигающейся «Проблеме-2000», влияние которой на мировую экономику, как показала история, оказалось несколько переоцененным. Однако тогда Госкомитет был всерьез озадачен ее решением, изыскивал средства на решение этой проблемы и рассматривал возможность приобретения некоего универсального программного продукта, который мог бы противостоять грядущей неприятности.

Александр Крупнов сыграл заметную роль в конфликте с членами Ассоциации-800. Суть этой истории состояла в том, что он предложил руководителям компаний мобильной связи, работающих в самом распространенном в то время в России стандарте, отказать своим клиентам в роуминге. Основанием запрета стало то, что AMPS/D-AMPS ранее присвоили статус «регионального» стандарта и позволили операторам обслуживать только своих абонентов. Операторы восприняли это известие в штыки, обвинили регулятора в намерении искусственно ограничить набор услуг сотовой связи, написали соответствующее письмо в правительство и отказались выполнять распоряжение Госкомсвязи иначе как на основании решения суда. Однако Крупнов остался непреклонен: «В лицензии этих компаний о роуминге ничего не сказано. Если они продают какую-то новую услугу, нужно ее оформить, как положено». Так или иначе, но именно Крупнов косвенным образом способствовал активизации проникновения в Россию стандарта GSM. Характерно, что в дальнейшем его карьера была связана с развитием «технологических приемников» этого стандарта: в 1999 году г-н Крупнов возглавил Ассоциацию 3G (ныне Инфокоммуникационный Союз) и участвовал в принятии решения о создании опытной зоны 3G в Москве и Петербурге.

А в регулировании отрасли связи очередная эпоха перемен пришлась, соответственно, именно на 1999 год, когда Госкомитет по связи и информатизации переименовали в Госкомитет по телекоммуникациям. В правительстве позитивно оценили работу Крупнова по развитию отрасли и переводу ее на рыночные рельсы. Но при этом отметили и недостатки в работе ведомства: отсутствие телефонов более чем у 10 млн россиян, незначительный охват населения Интернетом, элитарность сотовой связи, претензии к качеству услуг и др. У руля обновленного комитета стал новый руководитель - Александр Иванов, в прошлом – военный, а с 1997 года - президент и председатель совета директоров компании «Комет». Представители правительственных структур подчеркивали, что произошла не просто замена одного названия ведомства другим: «На пороге XXI века именно телекоммуникации становятся ключевыми технологиями, которые во многом будут определять развитие общества в начале третьего тысячелетия». От нового руководства потребовали совершенствования управления отраслью. Александр Иванов во время «инаугурации» говорил о том, что в области электросвязи необходимо достичь оптимального сочетания рыночных и административных методов, что связь является важнейшей инфраструктурой для управления государством, для обеспечения его безопасности и обороноспособности. Обновленный комитет должен был взять на себя чересчур амбициозные, на взгляд аналитиков, задачи:

· cохранение четкости и непрерывности функционирования отрасли,

· разумное реформирование аппарата ведомства,

· «расшивка» долгов иностранным инвесторам отрасли, что невозможно без помощи государства из-за последствий кризиса 1998 года,

· решение «Проблемы-2000»,

· приведение тарифов на услуги связи в соответствие с себестоимостью, подобно другим товарам и услугам,

· придание более открытого характера всем процедурам и процессам в отрасли.

Теперь уже не очень понятно, что из перечисленного списка сумел бы реализовать Госкомитет по телекоммуникациям, если бы ему действительно предоставили такую возможность. Но история российского регулирования связи такова, что спустя всего три месяца после появления комитета «политика партии поменялась»: комитет был упразднен в пользу «воскресшего из небытия » министерства связи. С того момента начался отсчет эпохи новейшей истории в постсоветском управлении этим стратегически важным сегментом экономики страны. Эта эпоха длится до сих пор, и ее небезосновательно называют «эрой правления питерских».

Коренной петербуржец Леонид Рейман возглавил Министерство связи летом 1999 года – через две недели после того, как Владимир Путин стал премьер-министром. Скачок в его карьере был достаточно резким: до переезда в Москву г-н Рейман был вторым лицом в Петербургской телефонной сети. Аналитики единодушно сходились во мнении, что Рейману поручили регулирование связи в целях создания основного актива питерцев, сотовой компании «Мегафон». А за годы его руководства питерские связисты заняли большинство ключевых позиций в отраслевых структурах и крупнейших компаниях. Так или иначе, но наличие «своих» в верхних эшелонах власти способствовало тому, что дальнейшее развитие отрасли стало происходить более интенсивно. Уже в 2000 году была одобрена концепция развития рынка телекоммуникационных услуг в РФ до 2010 года. В 2000 году регулятор ориентировался на привлечение в отрасль до 2010 года порядка $33 млрд, однако уже в 2004 году в отрасль пришло $4 млрд отечественных инвестиций и еще $1,3 млрд зарубежных. Доходы от услуг связи в 2004 году выросли в 3,7 раза по сравнению с 2000 годом. Превысили прогнозы министерства и темпы роста рынка услуг подвижной связи: к началу 2005 года число ее абонентов вместо прогнозируемых 3-9 млн составило 80 млн, почти вдвое превысив число абонентов фиксированной телефонной связи в стране. А число интернет-пользователей к этому периоду втрое превысило прогнозные показатели концепции 2000 года.

Столь бурное развитие отрасли не могло не породить целый ряд проблем, связанных с ее законодательным регулированием. В 2003 году был принят Федеральный закон «О связи». Позитивным шагом стала разработка по инициативе Мининформсвязи РФ концепции развития правового регулирования в сфере ИКТ. В 2002 году в Министерстве связи произошло назначение, оказавшее довольно существенное влияние на рынок информационных технологий. Андрей Коротков, экс-начальник департамента правительственной информации, стал первым заместителем министра связи РФ. Под его контроль перешла вся сфера информатизации и реализация ФЦП «Электронная Россия». Правда, «победоносной» реализации этой программы мешала ее «глобальность» и то, что она затронула интересы большого количества ведомств. Тем не менее, пусть с ошибками и переносами сроков, но ФЦП прошла ряд значительных этапов своего развития достаточно успешно.

В 2004 году регулятор отрасли пережил очередную реорганизацию. Вначале министерство РФ по связи и информатизации было упразднено, а его функции по принятию нормативных правовых актов переданы министерству транспорта и связи РФ. Леонид Рейман в объединенном министерстве стал замминистра. Затем российские чиновники, отвечающие за телекоммуникации, снова обрели собственное министерство. Но если ранее оно было ориентировано, главным образом, на регулирование в области связи, то теперь на первый план была выведена информатизация. Вероятной причиной этой смены приоритетов аналитики называли конкуренцию между Минсвязи и Минэкономразвития за лидерство в реализации ФЦП «Электронная Россия».

Среди значительных заслуг Мининформсвязи последних лет следует отметить создание концепции развития технопарков. Примечательны и позитивны давно ожидаемые рынком перемены в налогообложении отечественных ИТ-компаний. Сам г-н Рейман сегодня позитивно оценивает итоги своей работы: «В российском телекоммуникационном секторе окончательно сформированы рыночные механизмы регулирования, создана честная конкурентная среда. Объем рынка информационных технологий и связи вырос в 10 раз, с 159 млрд рублей в 1999 г. до 1,5 трлн рублей в 2007 г.». Впрочем, оглядываясь на годы его руководства министерством, нельзя не заметить, что эта структура была постоянным объектом внимания и участников рынка, и прессы. Можно вспомнить информационную войну вокруг положения об универсальной услуге связи и обязательных отчислениях в фонд универсального обслуживания. Другой пример - противостояние Реймана правозащитникам при принятии закона «О защите персональных данных», когда Минсвязи пришлось отказаться от идеи создания госрегистра россиян. Не допустив в 2000 году компанию «Транстелеком» на рынок дальней связи, министр спустя четыре года вынужден был смириться с лишением «Ростелекома» монополии на услуги МГ/МН связи. Много споров было связано и с вытеснение с рынка операторов «карточной» IP-телефонии.

В мае 2008 года, после инаугурации нового Президента РФ, состоялось назначение нового правительства. Министром связи и массовых коммуникаций РФ стал Игорь Щеголев, до сих пор руководивший службой протокола Владимира Путина. Новое министерство образуется путем объединения министерства информационных технологий и связи, министерства культуры и массовых коммуникаций (ведомство забирает его полномочия в области СМИ) и Федеральной службы по надзору в сфере связи, массовых коммуникаций и охране культурного наследия (к министерству отходят полномочия службы в области регулирования телекоммуникаций и СМИ). В Минсвязи будет три агентства — связи, информационных технологий, печати и массовых коммуникаций, а также Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций. Леонид Рейман не вошел в состав нового правительства. Но буквально на следующий день его назначили советником президента Дмитрия Медведева по вопросам ИТ и микроэлектроники. Некоторые политологи полагают, что Рейман проиграл аппаратную борьбу за контроль над отраслью связи, но благодаря новому назначению продолжит играть значимую роль в сфере информатизации, в разработке и применения новых технологий. С последними правительственными перестановками перемены в отрасли связи, разумеется, не будут заторможены. Конечно, многое зависит от того, какие люди будут поставлены «рулить» отраслью. Но от заявленных амбиций по превращению информационно-коммуникационной сферы в одну из наиболее значимых стратегических отраслей России, развитие которых будет способствовать повышению имиджа государства на мировом рынке, стране вряд ли теперь удастся откреститься. Впрочем, она и не пытается.

Авторы: группа аналитиков Независимого института изучения новой экономики